Circulaire du 8 novembre 2002
Opérations programmées d'amélioration de l'habitat et programme d'intérêt
général
Plus
de vingt cinq ans de politique de réhabilitation urbaine menée, en
particulier, grâce aux Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH),
ont montré l'efficacité des dispositifs mis en place et la pertinence du
partenariat collectivités territoriales-Etat-Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH), pour déclencher chez les acteurs privés
des dynamiques de réinvestissement. L'amélioration des conditions d'habitat de
nos concitoyens, telle qu'analysée par les travaux de l'INSEE et celle du
cadre de vie en témoigne largement, et ces transformations sont visibles tant
en milieu urbain qu'en milieu rural.
Au delà des résultats globaux incontestables, subsistent des poches de
pauvreté et des situations d'urgence urbaine et sociale : ce sont les villes
des régions confrontées à de difficiles mutations économiques qui connaissent
les plus graves phénomènes de dévalorisation et de pauvreté ; ce sont des
régions rurales appauvries, en mutation, où la population connaît de très
difficiles conditions de vie.
Ces situations, touchant souvent les populations les plus fragiles qui se
retrouvent dans les quartiers d'habitat privé les plus dégradés, y compris
dans des zones prospères, justifient un effort accru de la collectivité
nationale. Persistent en effet, et sur tout le territoire, des enjeux
prégnants de santé publique - logements insalubres, risques d'intoxication par
le plomb - et de lutte contre les exclusions par le logement - copropriétés en
difficulté, immeubles menaçant ruine, voire, logements précaires.
Le recensement de 1999 laissait ainsi encore apparaître un parc total de
résidences principales inconfortables de près de 4 300 000 logements, n'ayant
pas tous les éléments de confort au sens de l'INSEE, parmi lesquels 1 100 000
environ, ne disposaient pas encore, à la fois, d'eau, de WC et d'installations
sanitaires intérieures.
L'effort de la collectivité nationale doit donc s'organiser pour traiter les
situations les plus difficiles, sur le plan urbain, comme sur le plan social,
grâce à un partenariat renforcé - collectivités territoriales - Etat - ANAH -
par la définition de priorités et d'objectifs ciblés et par la mise en place
d'outils adéquats, qui ne peuvent relever d'un simple système incitatif
d'aides à l'amélioration du parc privé.
La mise en oeuvre de ces orientations s'appuie pleinement sur une Agence
nationale pour l'amélioration de l'habitat, aux compétences élargies au parc
des propriétaires occupants et au champ d'action repositionné au service des
politiques sociales et de santé publique.
Parallèlement, la définition de politiques urbaines plus ambitieuses
articulant à différentes échelles géographiques, planification, urbanisme
opérationnel, habitat, déplacements et développement économique, est une
nécessité largement reconnue, dont la mise en oeuvre s'appuie sur un cadre
juridique rénové.
Ainsi, les actions opérationnelles d'amélioration de l'habitat mises en place
dans le cadre de l'OPAH ont pleinement vocation à s'inscrire dans un projet de
territoire, tel qu'il peut être exprimé dans les documents d'urbanisme locaux
(PLU, POS, secteurs sauvegardés...) et doivent contribuer à une meilleure
articulation entre les outils de planification urbaine et les outils
opérationnels. En effet, l'absence de coordination des OPAH avec les
préoccupations d'urbanisme a pu parfois, par le passé, affecter leur cohérence
et laisser çà et là, quelques territoires non traités, les " délaissés d'OPAH
".
De ce point de vue, engager la présente réforme des OPAH alors que de
nombreuses collectivités territoriales s'engagent dans des réflexions sur de
nouveaux projets de territoire, constitue une opportunité.
Volet habitat d'un projet de territoire, les OPAH doivent réaffirmer leur lien
avec le Programme local de l'habitat (PLH) lorsqu'il existe. En effet,
celui-ci fixe à moyen terme les objectifs et les moyens pour répondre aux
besoins en logements et assurer entre les communes et entre les quartiers
d'une même commune, une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de
logements. Les OPAH, par le développement de l'offre locative privée
conventionnée qu'elles favorisent, contribuent à la complémentarité entre les
parcs de logements privés et publics, et constituent, en effet, un véritable
atout pour une meilleure répartition des logements sociaux.
Les objectifs ambitieux assignés aux OPAH dans le cadre de politiques urbaines
rénovées conduisent à rappeler leur place et leur rôle, et, si nécessaire, à
les resituer, en tant que dispositifs opérationnels au service d'un projet
social et urbain partagé.
Parallèlement, la prise en compte, par les collectivités territoriales ou l'Etat,
de problématiques transversales d'habitat, techniques ou sociales,
indépendamment de toute logique de projet doit être facilitée. C'est pourquoi,
dans cette optique, la présente circulaire redéfinit le champ d'application et
les conditions de mobilisation du Programme d'intérêt général (PIG), au sens
du Code de la construction et de l'habitation.
L'OPAH doit être l'expression d'un projet d'ensemble d'évolution de quartiers
existants, en zones rurales, urbaines ou péri-urbaines, confrontés à des
difficultés de fonctionnement, dont la définition et l'objet sont précisés par
l'article L.303-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) :
réhabilitation du cadre immobilier bâti, amélioration de l'offre de logements,
notamment locatifs, maintien et développement des services de voisinage, dans
le respect des équilibres sociaux et des droits des occupants. Elle doit avoir
pour objectif l'amélioration significative des conditions de vie de quartiers
(ou de zones identifiées) et la revalorisation de ceux-ci, grâce à une
dynamique de réhabilitation, conditionnée par des actions parallèles des
collectivités territoriales en matière d'aménagement urbain, d'équipements
publics, d'offre de services sur un territoire déterminé. Ainsi, globalement,
l'OPAH constitue, en soi, une étape clé pour le devenir des villes et des
bourgs à travers le traitement coordonné des problématiques urbaines et
d'habitat.
Le projet se concrétise par un programme d'action formalisé dans une
convention d'une durée de 5 ans maximum, qui précise les engagements de la
collectivité territoriale compétente, de l'Etat et de l'ANAH.
L'OPAH ne constitue pas, à ce titre, une opération d'aménagement foncier au
sens du code de l'urbanisme.
L'OPAH ne peut non plus se réduire, en tout état de cause, à un seul outil
économique de distribution de subventions aux propriétaires privés, sans
engagements ni contreparties urbaines et sociales.
L'OPAH répond avant tout à un projet local, porté par la collectivité
territoriale concernée, que l'Etat soutient au titre des enjeux de solidarité
nationale et de lutte contre l'exclusion par le logement dont il est porteur.
C'est cette double ambition qui fonde le partenariat autour du projet d'OPAH.
Ces enjeux justifient pleinement qu'en tant que de besoin, des OPAH soient
engagées dans le cadre des contractualisations spécifiques à la politique de
la ville : Contrats de ville-Opérations de renouvellement urbain ou Grands
projets de ville.
Sur le plan urbain, l'OPAH doit être l'occasion pour la collectivité
territoriale de définir et mettre en oeuvre des actions d'intervention urbaine
qui peuvent consister, non seulement en des aménagements d'espaces publics,
mais éventuellement en des opérations plus complexes, tels les curetages
d'îlots... Sur le plan social, l'OPAH, à travers le conventionnement de
logements privés, contribue au développement de la diversité de l'habitat ;
dans cet esprit, l'intervention de bailleurs sociaux comme partenaires de l'OPAH,
notamment dans le cadre de la procédure d'acquisition-amélioration, ou comme
prestataires de services, devra être recherchée.
Les OPAH doivent, en conséquence, être ciblées sur des territoires à enjeux,
circonscrits avec assez de pertinence pour que leur périmètre ait un caractère
opérationnel : l'ensemble du territoire d'un département n'est pas, par
exemple à l'échelle pertinente d'une OPAH. Des travaux d'évaluation ont montré
qu'au-delà d'un périmètre de l'ordre de mille
cinq cent logements et d'une programmation de 150 à 200 logements à
réhabiliter par an, l'opération perdait son efficacité. Une OPAH multisites
dans un cadre intercommunal peut néanmoins s'envisager si chacun de ses lieux
d'application est bien défini à l'échelle opérationnelle idoine (Cf. supra).
L'impératif d'efficacité qui s'impose pour que le projet qui sous-tend l'OPAH
soit mené à terme doit vous conduire, en conséquence, à mettre l'accent, plus
que sur le nombre d'OPAH nouvelles engagées chaque année, sur la capacité
effective de ces OPAH à permettre une amélioration significative des
conditions de vie d'un quartier, ou d'un territoire délimité, s'appuyant sur
un dispositif de pilotage adéquat.
L'engagement dans une telle démarche suppose, bien entendu, un diagnostic
préalable approfondi et partagé, à l'issue d'un travail commun entre les
collectivités territoriales et les autres partenaires locaux, l'Etat et
l'ANAH.
Ce diagnostic est d'autant plus nécessaire qu'il est fréquent qu'un territoire
ait fait l'objet, par le passé, de plusieurs actions d'aménagement, et
notamment d'OPAH. Il devra donc prendre en compte les éléments de bilan des
actions précédemment engagées sur le territoire, afin que les objectifs et les
dispositifs étudiés soient pertinents. Le diagnostic préalable au choix
d'engager une OPAH est à distinguer de l'étude pré-opérationnelle d'OPAH à
proprement parler, tant en terme de finalités que de modalités de financement.
Le diagnostic portera, aussi bien, sur la consistance du territoire à traiter,
son périmètre, la nature des problèmes rencontrés, etc., que sur le type de
réponse qu'il convient de lui apporter, la diversité des situations exigeant
des réponses plus diversifiées que par le passé.
Parallèlement aux exigences accrues pour les OPAH de droit commun de la part
des collectivités territoriales et de leurs partenaires, Etat et ANAH, il est
en effet apparu nécessaire - et c'est la principale novation de la présente
circulaire -, pour mieux répondre aux problèmes propres à certaines situations
urbaines ou rurales, de renforcer cette OPAH de droit commun dans les
territoires relevant du renouvellement urbain ou de la revitalisation rurale,
en leur ouvrant le bénéfice d'aides majorées de l'Etat d'une part, de l'ANAH
d'autre part.
L'OPAH de renouvellement urbain, dont les caractéristiques sont précisées en
annexe II, permet de traiter spécifiquement les territoires urbains confrontés
à de graves dysfonctionnements urbains et sociaux, nécessitant, en sus des
incitations et du programme d'actions d'accompagnement propres à toute OPAH,
la mise en place de dispositifs d'intervention lourds. Ces dispositifs font,
notamment, appel à des interventions foncières et immobilières et à des outils
coercitifs de droit public (traitement de l'insalubrité, démolitions, actions
foncières, sous déclaration d'utilité publique (DUP) ou non...), en appui du
projet urbain et social volontariste.
Cette OPAH bénéficie de subventions fortement majorées de l'Etat pour mener à
bien les études pré-opérationnelles et la conduite d'opération. L'ANAH y
apporte un financement amélioré en faveur des travaux entrepris par les
propriétaires occupants.
L'OPAH de revitalisation rurale, dont les spécifications sont décrites en
annexe III permet de traiter spécifiquement, dans un cadre intercommunal, les
territoires ruraux, (hors péri-urbain ou zones touristiques) confrontés à de
graves phénomènes de dévitalisation, marqués, notamment, par des déséquilibres
démographiques, le niveau de revenus, des conditions d'habitat inadaptées aux
besoins, et à des conditions de vie difficiles, analysés grâce à des
indicateurs objectifs. Elle constitue le volet habitat et cadre de vie d'un
projet de développement local intercommunal formalisé, notamment, dans le
cadre d'un contrat de pays ou d'un Parc naturel régional (PNR).
Cette OPAH fait également l'objet de financements améliorés de l'ANAH au titre
des travaux entrepris par les propriétaires occupants.
A contrario, dès lors que l'intervention projetée sur une zone donnée,
généralement vaste - grande agglomération, bassin d'habitat étendu, voire
département - relève, en dehors de tout projet de territoire, d'une
problématique particulière à traiter, à caractère social ou technique, telle
que, par exemple, le logement des étudiants, des jeunes travailleurs, des
personnes âgées ou handicapées, la résorption du nombre de logements vacants,
l'augmentation de l'offre de logements à vocation sociale ou la lutte contre
l'insalubrité diffuse, l'OPAH n'est pas un outil adéquat, et doit lui être
préférée la procédure du Programme d'intérêt général (PIG), prévue par
l'article R.353-34 du CCH. Ses caractéristiques sont décrites à l'annexe IV
(pour mémoire : le programme d'intérêt général est à distinguer du projet
d'intérêt général, également appelé PIG, prévu par le Code de l'urbanisme).
Le PIG, dont l'initiative est désormais ouverte aux collectivités
territoriales, constitue un outil partenarial alternatif à l'OPAH.
L'instauration du PIG sera alors précédée d'un protocole d'accord avec une
collectivité territoriale (département, communes, groupement de communes...)
qui précisera l'engagement des parties pour la mise en oeuvre de la politique
envisagée.
Selon les problématiques concernées et le contexte local, ces PIG pourront
ouvrir droit, à votre initiative, à une contribution financière de l'Etat à
l'ingénierie nécessaire, par exemple dans le cadre du PDALPD, s'il s'agit
d'accompagner des populations fragiles ou pour lutter contre l'insalubrité.
D'autres partenaires publics pourront être invités à contribuer, selon les
cas, à cette ingénierie technique ou sociale.
Par ailleurs, les " OPAH-copropriété ", qui concernent spécifiquement les
ensembles immobiliers placés sous le régime de la copropriété, et non des
territoires de projet, ne sont pas traitées par la présente circulaire. Ces
dernières font l'objet d'une circulaire ad hoc, relative au traitement des
copropriétés en difficulté, qui vous sera prochainement adressée.
Vous disposez ainsi désormais à travers la présente circulaire, qui abroge
l'ensemble des circulaires précédentes relatives aux OPAH, de quatre outils
bien identifiés, dont la doctrine d'emploi est, pour chacun d'eux, détaillée
en annexe.
Je vous demande d'assurer la mise en oeuvre de ces nouveaux dispositifs, aptes
à répondre aux difficultés urbaines et sociales rencontrées par nombre de
collectivités territoriales, pour qui traiter ces difficultés constitue une
priorité absolue, et d'assurer la coordination des services placés sous votre
autorité pour répondre aux objectifs précisés ci-dessus.
Vous me rendrez également compte des éventuelles difficultés de mise en oeuvre
de ces textes, sous le présent timbre. Annexe I
L'OPERATION PROGRAMMEE D'AMELIORATION DE L'HABITAT DE DROIT COMMUN Données
communes applicables à toutes les OPAH
Définition
L'OPAH, telle que définie dans la circulaire ci-dessus, concerne des quartiers
ou zones présentant un bâti dégradé, voire indigne, en milieu rural,
péri-urbain, ou urbain, dans tous types de bourgs, de villes ou
d'agglomérations, et, souvent confrontés à des phénomènes de vacance de
logements, de dévalorisation de l'immobilier, d'insuffisance, quantitative et
qualitative, de logements, et, enfin, d'insuffisance des équipements publics
et ou de déclin des commerces.
Sous l'impulsion et le portage politique de la collectivité territoriale
compétente, en lien avec l'Etat et l'ANAH, l'objectif de l'OPAH est de
remédier à ces situations, à travers une dynamique de réhabilitation et de
production d'une offre de logements et de services, répondant aux besoins des
populations résidentes, tout en préservant la mixité sociale du quartier, en
cohérence avec les objectifs du Programme local de l'habitat, s'il existe, et
du Plan local d'urbanisme (ou du POS).
L'OPAH de droit commun se caractérise par :
- la mise en place d'un dispositif d'incitations ouvert aux propriétaires
privés, visant la réalisation de travaux dans les immeubles d'habitation et
les logements ;
- le développement d'une offre locative à vocation sociale, tant dans le parc
privé que dans le parc public ;
- l'engagement par la collectivité territoriale d'investissements publics,
concernant, notamment les espaces publics, les équipements et les services,
l'amélioration de l'environnement urbain.
1) Sur quels types de territoires et sur quels enjeux ?
L'identification des territoires confrontés à des difficultés justifiant le
recours à l'OPAH peut résulter des données du programme local de l'habitat (PLH),
de l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU), de projets de développement
local (chartes de pays, de PNR, ...), mais aussi des bilans d'opérations
engagées préalablement.
L'OPAH doit s'articuler pleinement avec les documents d'urbanisme, notamment
avec le PLU et son Projet d'aménagement et de développement durable (PADD),
dont elle peut être une déclinaison opérationnelle. L'OPAH doit, également,
s'articuler, le cas échéant, avec les divers documents relatifs à la
protection et à la mise en valeur du patrimoine, la prévention des différents
risques (zones inondables, de bruit, etc.).
Des diagnostics préalables pilotés par la collectivité territoriale (partagés
avec les services de l'Etat et les autres acteurs locaux) doivent être
effectués avant la décision d'engager l'OPAH. La qualité de ces diagnostics
conditionne largement la réussite future des OPAH.
Ces diagnostics(1) doivent mettre en évidence les dysfonctionnements urbains
et sociaux ainsi que les atouts existant dans la zone d'étude.
Tous les éléments locaux spécifiques, de nature à orienter les études
pré-opérationnelles de l'OPAH vers des dispositifs adaptés à la situation à
traiter (thématiques particulières ou OPAH à caractéristiques particulières)
doivent être mis en lumière. Le bilan quantitatif et qualitatif des actions
précédemment engagées sur le territoire, notamment des OPAH ou actions
d'aménagement précédentes, doit expressément figurer dans ce diagnostic.
Les conclusions de cette phase préalable permettront à la collectivité
territoriale et à ses partenaires d'établir les axes majeurs du projet,
d'identifier les actions spécifiques nécessaires, de proposer, en conséquence,
le périmètre de l'opération et le dispositif opérationnel le plus approprié à
mettre en place, dans le cadre général de l'OPAH. Elles permettront d'élaborer
le cahier des charges de l'étude pré-opérationnelle.
Si la situation locale et la nature des difficultés rencontrées le justifient,
l'aide de l'Etat peut être sollicitée au titre du chapitre 65-48/50 " Aide à
la préparation et à la mise en oeuvre des opérations d'amélioration de
l'habitat " du budget du Ministère de l'Equipement, des Transports, du
Logement, du Tourisme et de la Mer. Cette ligne permet de subventionner,
notamment la réalisation d'études portant sur les domaines de l'habitat et du
renouvellement urbain (Cf. circulaire n° 2001-78 du 16 novembre 2001 relative
à l'orientation et à la programmation des crédits d'études locales dans le
domaine de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction en 2002 et du
décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999).
2) Conditions de mise en place de l'OPAH
La durée de l'OPAH est portée à 5 ans maximum, durée non prorogeable.
L'opération sera engagée de façon calendaire (de date à date) et ouvrira droit
aux aides de l'ANAH pendant la totalité de sa durée (Cf. supra).
Un dispositif de pilotage
Il est important que la conduite d'une OPAH s'effectue sous l'autorité d'un
comité de pilotage qui assure la coordination de la maîtrise d'ouvrage entre
les principaux partenaires du projet sous l'impulsion de la collectivité
territoriale. Les services de l'Etat principalement concernés doivent y
participer, et d'autres partenaires peuvent utilement y être représentés, tels
que les organismes d'HLM, les caisses d'allocations familiales (CAF), les
chambres consulaires..., selon les enjeux en présence.
Il est utile que ce comité de pilotage soit constitué le plus tôt possible et
avant la signature de la convention. Il peut être complété par un comité à
caractère technique.
La concertation et l'information du public
La convention d'OPAH doit être mise à disposition du public pendant une durée
d'un mois avant signature, sans être formellement soumise à l'obligation de
concertation au sens de l'article L.300-2 du Code de l'urbanisme (CU).
Sur le plan politique, compte tenu des enjeux de l'OPAH, il est vivement
conseillé d'engager une concertation avec les habitants et les associations
dès le début des études et tout au long du processus afin de faciliter la
compréhension des projets et la réalisation des opérations. La sensibilisation
des commerçants et artisans peut également s'avérer très utile, d'une part
comme vecteur de communication pour l'OPAH, et d'autre part, pour l'obtention
de leur vote des travaux dans les copropriétés accueillant du commerce ou de
l'activité. Parallèlement, certains travaux, ou opérations envisagés dans le
cadre de l'OPAH peuvent devoir être soumis à concertation selon les règles de
droit commun. Enfin, si l'OPAH nécessite ou est menée parallèlement à une
modification du PLU sur le même secteur, la concertation devra être engagée
sur l'ensemble des deux projets.
Les études pré-opérationnelles.
Ces études pré-opérationnelles reposent sur les éléments du diagnostic
préalable. Elles doivent permettre de préciser le contenu de l'OPAH(2), ses
objectifs spécifiques quantitatifs et qualitatifs, les moyens à mettre en
oeuvre et les engagements de chacun des partenaires : collectivité
territoriale, Etat, ANAH et le cas échéant les organismes HLM.
Ces études doivent associer, sous l'impulsion de la collectivité territoriale,
en tant que de besoin l'ensemble des acteurs concernés, publics et privés,
notamment les services sanitaires et sociaux lorsque l'OPAH traite d'habitat
indigne (DDASS, SCHS, services sociaux du département, CAF...), les services
et organismes chargés de l'architecture et du patrimoine (Service
départemental de l'architecture et du patrimoine (SDAP), Conseil
d'architecture, d'urbanisme et d'environnement (CAUE)), les chambres
consulaires, les associations, les commerçants et artisans...
La convention d'OPAH
Compte tenu de son caractère partenarial, le projet de convention d'OPAH doit
être précisément négocié avec les partenaires, notamment financiers, dès avant
la délibération du conseil municipal (ou du conseil de l'EPCI compétent) et
avis de la commission locale d'amélioration de l'habitat (CAH), afin d'éviter
des modifications ultérieures et une nouvelle délibération de la collectivité
territoriale compétente.
La convention d'OPAH est signée entre une commune ou un EPCI ayant compétence
en matière d'habitat, l'Etat et l'ANAH. Les autres structures (syndicat mixte
n'ayant pas compétence en matière d'habitat, ou une association de communes)
peuvent être associés ou cosigner la convention, de même que d'autres
partenaires publics, (autres collectivités territoriales, autres agences
publiques et organismes HLM ).
La convention d'OPAH est la formalisation contractuelle du programme
d'intervention déterminé sur le périmètre retenu à l'issue des études
pré-opérationnelles : elle constitue le cadre de travail de l'action publique,
qui engage les différents partenaires.
La convention doit préciser les objectifs globaux et annuels, tant sur le plan
qualitatif que quantitatif, que se fixent les partenaires, le plan d'action
permettant d'atteindre ces objectifs, les engagements réciproques de chaque
partenaire, l'organisation de la maîtrise d'ouvrage, les missions précises de
l'opérateur, ainsi que les modalités d'évaluation de l'opération sur sa durée.
Un dispositif de suivi et d'évaluation
Toute OPAH doit expressément prévoir un dispositif de suivi et d'évaluation
des opérations, qui ne doit pas être réduit à un bilan quantitatif ex post. Le
dispositif d'évaluation devrait être mis en place dès le démarrage de
l'opération de façon à permettre au comité de pilotage de réorienter certaines
actions et de modifier la convention pendant l'opération, si nécessaire. Dans
cet objectif, les principales avancées, mais aussi les freins, voire les
points de blocage, doivent particulièrement être étudiés.
Les principaux objectifs correspondant aux différents volets affichés dans l'OPAH
doivent être évalués et une attention particulière sera portée aux effets
sociaux des actions engagées ou aidées(3). Doivent également être évalués les
effets de l'OPAH sur le marché foncier et immobilier(4), et enfin la qualité
technique et architecturale des opérations de réhabilitation, gage de leur
pérennité et de leur dimension de " développement durable ".
L'opérateur de l'OPAH est tenu de fournir à l'instance d'évaluation les
données en sa possession, issues de sa mission.
Au terme de l'OPAH, une évaluation complète doit obligatoirement être
produite. Ce bilan, doit explicitement permettre d'apprécier dans quelle
mesure les objectifs initiaux, quantitatifs et qualitatifs, ont été atteints,
l'efficacité des actions mises en oeuvre, d'identifier les situations non
traitées, les causes et les points de blocage rencontrés, ainsi que le respect
des engagements de chaque partenaire.
3) Contenu de l'OPAH
En tant qu'opération d'ensemble, l'OPAH doit comprendre un volet urbain, un
volet immobilier, un volet social, et pourrait prévoir tout ou partie des
actions suivantes sur différents volets, en cohérence avec le diagnostic
effectué et les objectifs affichés.
Un volet urbain
Celui-ci peut se décliner, notamment :
- en prenant en compte le règlement d'urbanisme ou les servitudes
particulières applicables au regard des situations à traiter et le cas échéant
leur modification (PLU de détail sur la zone concernée, modification du PLU
dans un périmètre du L.123-2 du CU) par des actions publiques et des
aménagements urbains : réaménagements ou création d'espaces publics ;
- par des aménagements liés aux déplacements urbains : voirie, stationnement,
dessertes par les transports collectifs... ;
- par le traitement de nuisances particulières difficilement compatibles avec
l'habitat (bruit, activités polluantes...).
Un volet immobilier
Pour offrir de meilleures conditions d'habitat et accroître l'offre de
logements sociaux en lien avec les besoins identifiés localement, en
particulier dans le PLH, ce volet peut se décliner, notamment par :
- la remise sur le marché des logements vacants ;
- des actions propres aux copropriétés ;
- la création d'une offre locative sociale publique ou privée, voire très
sociale ;
- l'offre de nouveaux logements dans l'optique d'une diversification sociale
ou de réponse à la demande ;
- le traitement des rez-de-chaussée commerciaux, l'accès aux logements situés
aux étages...
Un volet social
Ce volet doit comporter toutes les mesures d'ordre social nécessaires afin de
garantir que les actions urbaines et immobilières menées soient effectivement
engagées en priorité au bénéfice des résidents actuels du quartier,
propriétaires occupants et autres occupants, et garantissent le respect de
leur droit d'occupation :
- mesures d'accompagnement social des ménages en difficulté, services sociaux
de proximité ;
- mesures et aides propres aux copropriétaires en difficulté ;
- offres de logements à loyers maîtrisés (conventionné, intermédiaire, très
social) et si besoin, adaptés à des populations spécifiques.
Un volet éradication de l'habitat indigne sera intégré dans l'OPAH si ce type
d'habitat présente un caractère ponctuel(5). Les procédures à engager et la
mobilisation des services concernés (DDASS, SCHS...) devront être prévus sur
les immeubles identifiés.
Si la présence de cet habitat indigne est importante, une MOUS spécifique "
insalubrité " pourra compléter le dispositif de l'OPAH et faire l'objet de
prestations distinctes.
Un volet économique
Il consiste en l'élaboration de plan d'action sur les services marchands,
commerces de proximité..., en liaison avec les organismes consulaires et les
services compétents du ministère chargé du commerce et de l'artisanat, qui ne
sera le plus souvent que mentionné dans l'OPAH.
Des actions de sensibilisation, ou de formation, vis à vis des artisans et
entreprises directement intéressés par les travaux prévus par l'OPAH, peuvent
utilement accompagner celle-ci.
Un volet patrimonial
Ce volet prévoit les conditions concrètes de prise en compte des enjeux
patrimoniaux du quartier et de la qualité architecturale du bâti, qui
contribuent à la pérennité de la réhabilitation(6). Ces actions sont à engager
en relation avec les services de l'Etat ou organismes compétents en matière
d'architecture et de patrimoine (SDAP, CAUE...). On rappelle qu'une OPAH à
volet patrimonial ouvre droit au déplafonnement du montant des travaux
subventionnés par l'ANAH (Travaux d'intérêt architectural -TIA).
4) Conduite de l'opération
Une OPAH peut être conduite par la collectivité territoriale compétente en
régie, ou confiée à des prestataires de services extérieurs, pour tout ou
partie de ses phases ou de ses missions. Parmi les prestataires de service
figurent, outre les organismes de groupage et les bureaux d'études privés, les
organismes d'HLM(7).
La conduite d'une OPAH peut être effectuée en une seule phase ou en deux
phases distinctes (étude pré-opérationnelle et animation de l'opération) selon
la complexité des situations locales.
Si l'OPAH ne présente pas de spécificités particulières, la collectivité
territoriale peut passer un marché unique portant sur l'ensemble.
La collectivité territoriale commanditaire, qui fait appel à des prestataires
de services, est soumise aux règles de concurrence prévues par le code des
marchés publics(8). Les missions de suivi-animation - ou de conduite
d'opération - doivent fournir un véritable service qui aille au-delà d'un
guichet de financement, et répondre aux objectifs de l'OPAH.
Celles-ci comportent :
- une mission classique de type suivi-animation auprès des propriétaires et
des occupants ; et, en tant que de besoin, de traitement des situations
ponctuelles d'habitat indigne ;
- une mission de suivi social ;
- une mission de conduite d'opération pour la coordination de l'OPAH avec
d'autres actions.
Lorsque la présence d'habitat indigne est trop importante pour être assumée
par l'équipe de suivi-animation de l'OPAH, et qu'une MOUS insalubrité a été
mise en place pour traiter l'ensemble des situations repérées, cette dernière
doit faire l'objet d'un appel d'offre spécifique et ne peut être confiée, par
simple avenant, à l'équipe de suivi-animation de l'OPAH.
Ces missions permettent également de fournir un outil de concertation avec les
habitants. A titre d'exemple, la création d'antennes ou de " maisons de
l'habitat ", a montré son efficacité, en termes d'information et de
mobilisation de la population, du public et des professionnels intéressés.
Dans l'hypothèse où la collectivité locale confie, dans le cadre d'une
convention publique d'aménagement, à un établissement public (EPA ou OPAC) ou
à une société d'économie mixte (SEM), la réalisation d'une opération
d'aménagement foncier liée à une OPAH, et où les éléments propres à celle-ci
ne constituent qu'un des éléments d'un ensemble d'actions lourdes (foncières,
immobilières et travaux), cet organisme peut alors également se voir confier
les missions d'animation de l'OPAH dans le cadre de la convention d'ensemble.
5) Des cibles ou thématiques particulières en complément d'une OPAH
L'analyse d'un territoire peut mettre en évidence la nécessité de traiter de
façon privilégiée des problématiques techniques particulières dans le cadre de
la réhabilitation de l'habitat propres au contexte local. Elle peut,
également, mettre en évidence la nécessité de porter une attention
particulière à l'accueil, ou l'amélioration des conditions d'habitat et de
vie, de populations spécifiques et identifiées.
Ces thématiques identifiées, dès lors qu'elles s'inscrivent pleinement dans la
problématique d'ensemble de revalorisation d'un territoire, sont traitées dans
le cadre de l'OPAH, dont elles constituent un volet, sans qu'il s'agisse pour
autant d'une OPAH " thématique ou ciblée "(9). Ainsi, la protection contre le
bruit(10), tout comme la maîtrise des consommations énergétiques(11) peuvent
figurer en tant que de besoin dans une OPAH, mais ne sauraient à elles seules
justifier l'engagement d'une OPAH. En tout état de cause, la prise en compte
spécifique de questions relevant du développement durable devrait, en soi,
apparaître dans toutes les OPAH.
Par ailleurs, il n'est pas incompatible qu'une ou plusieurs d'OPAH puissent
être lancées à l'intérieur du périmètre couvert par un PIG (Cf. annexe IV).
Dans cette éventualité, une attention particulière doit être portée à la bonne
articulation et complémentarité entre les missions financées au titre du PIG
et celles prises en compte spécifiquement dans le cadre de l'OPAH.
6) Les financements mobilisables pour l'OPAH
- Pour les études pré-opérationnelles (tableau joint)
- Pour le suivi-animation (tableau joint)
Le cofinancement de l'Etat n'est mobilisable que sur les trois premières
années de l'opération afin d'encourager au mieux son démarrage.
- Pour les travaux d'amélioration de l'habitat dans le parc privé
Le financement des travaux d'amélioration de l'habitat est ouvert sur la durée
totale de l'OPAH, soit 5 ans au maximum, dans les conditions définies par
l'instruction de l'ANAH, relative à l'attribution des subventions de l'ANAH,
en vigueur.
- Autres financements à étudier
Pour l'accompagnement financier d'un éventuel volet thématique complétant l'OPAH,
les partenaires ayant un intérêt particulier pour la thématique visée peuvent
utilement être, parallèlement, sollicités pour participer à l'OPAH. De même,
l'ANAH pourra apporter des aides particulières, dans le cadre des décisions de
son conseil d'administration ou de son règlement général.
Dans le cadre des politiques européennes, certains territoires d'OPAH peuvent
être compris dans des zones éligibles à des fonds structurels communautaires,
et ce, tant en milieu urbain que rural. Aussi, il peut être opportun
d'étudier, dès en amont, la possibilité de recourir à ces aides européennes,
en particulier pour abonder le financement d'actions d'accompagnement de l'OPAH,
comme les interventions sur les espaces publics.
Annexe II
L'OPERATION PROGRAMMEE D'AMELIORATION DE L'HABITAT DE RENOUVELLEMENT URBAIN (OPAH-RU)
Définition
L'OPAH de Renouvellement urbain intéresse tout particulièrement des
territoires urbains confrontés à de graves dysfonctionnements urbains et
sociaux, qui impliquent que la collectivité territoriale et ses partenaires
Etat et ANAH mettent en place des dispositifs volontaristes d'intervention,
notamment sur les plans immobiliers et fonciers, relevant du droit public, et
complétant les actions incitatives de réhabilitation de l'habitat, afin
d'inverser les phénomènes de dévalorisation et d'assurer des conditions de vie
et d'habitat décentes à la population résidente.
Les actions nécessaires à la mise en oeuvre du projet, dans ses différentes
dimensions, sont organisées dans le cadre général d'une OPAH et font appel, de
façon complémentaire, à divers outils et modes d'intervention qui doivent être
combinés entre eux.
Ces opérations répondent aux conditions générales présentées dans l'annexe I.
Les commentaires ci-après mettent l'accent sur quelques points particuliers.
1) Sur quels types de territoires et sur quels enjeux ?
Les OPAH-RU sont conçues pour répondre à deux grands types de situations
urbaines marquées par la dévalorisation, qui peuvent parfois se cumuler sur un
même territoire et qui requièrent une action foncière ou immobilière forte :
- là où l'insalubrité de l'habitat est un phénomène prégnant et concentré qui
doit être prioritairement traité ;
- là où d'autres phénomènes - friches urbaines, vacance et extrême vétusté des
immeubles, morphologie urbaine - posent d'importants problèmes d'habitabilité.
Dans ces deux cas de figure, les modalités de financement de cette OPAH-RU par
l'Etat sont différentes, le traitement de l'insalubrité nécessitant un travail
particulier auprès des habitants.
De telles situations urbaines se rencontrent dans des régions en crise
économique, en déclin démographique, mais aussi dans des quartiers délaissés
de régions prospères.
2) Conditions de mise en place de l'OPAH-RU
L'OPAH-RU peut être instituée à partir d'une OPAH préexistante à la date de la
présente circulaire, pour une nouvelle durée de 5 ans, dès lors que les
conditions requises pour la signature d'une OPAH-RU sont réunies et que la
situation le justifie(12).
Dans ce cas, en application du code des marchés publics, il faut veiller à
rédiger de nouveaux cahiers des charges soumis à la concurrence, dans les
conditions précisées à l'annexe I et au point 4 ci-dessous. Le partenariat
doit être particulièrement développé et conditionne le succès de l'opération.
Il sera utile que d'autres partenaires que les signataires habituels de la
convention soient associés au projet, tant au niveau des études
pré-opérationnelles, qu'à celui du pilotage du dispositif, tels que : autres
collectivités territoriales, agences publiques, organismes HLM, établissement
public foncier, CAF, organismes consulaires...
L'OPAH-RU bénéficie d'un soutien de l'Etat au financement de l'équipe de
conduite de projet sur la durée de l'opération, soit 5 ans.
Le diagnostic préalable
C'est la qualité du diagnostic préalable qui justifie le recours à l'OPAH-RU
(éléments de bilan et d'évaluation des opérations ou actions menées
auparavant, analyse, notamment des problèmes non réglés).
La présence significative d'immeubles insalubres ou menaçant ruine, occupés ou
vacants, dont le traitement requiert une forte intervention publique, est un
des critères de recours à l'OPAH-RU. Cependant, la seule présence de quelques
immeubles insalubres ne suffit pas à qualifier une OPAH-RU (Cf. annexe I).
Outre tous éléments utiles de diagnostic, on précisera ci-après quelques
points à étudier :
- les problèmes fonciers, tels que délaissés et friches urbaines, ainsi que
les insuffisances ou l'état défectueux des espaces, équipements et services
publics, des réseaux techniques, ainsi que d'autres indicateurs de déshérence
ou de pauvreté ( activités, emplois, commerces, artisanat...) ;
- les dysfonctionnements caractéristiques du marché immobilier et du marché du
logement, (marchands de sommeil, mutations dans les copropriétés en
difficulté, dans les immeubles insalubres) et les principaux problèmes
sociaux, explicités par des indicateurs précis (niveau de ressources, nature
des revenus, âge et composition familiale, origine et itinéraire résidentiel,
surpeuplement des logements, taux de chômage, délinquance...) ;
- une analyse des documents d'urbanisme applicables - POS ou PLU, ou autres
documents, et leur compatibilité avec l'évolution du quartier.
L'OPAH-RU a tout particulièrement vocation à exprimer une dimension
opérationnelle du PLU, et à constituer une déclinaison du PADD. Il convient
dès lors d'apprécier, même sommairement, les conséquences concrètes du projet
sur les règlements d'urbanisme et vice-versa. Ce travail pourra aboutir à la
modification du règlement d'urbanisme(13).
Les mêmes réflexions peuvent utilement être faites au regard des règlements de
servitudes applicables (zones inondables, de risques, de bruit...) ainsi que
des règlements de protection du patrimoine architectural et urbain, (Plans de
sauvegarde et de mise en valeur en secteur sauvegardé et ZPPAUP). Les études
doivent être engagées avec les services de l'Etat concernés et faire appel à
des professionnels compétents.
Si la situation locale et la nature des difficultés rencontrées le justifient,
l'aide de l'Etat peut être sollicitée pour la réalisation du diagnostic
préalable, dans les conditions rappelées au point 1 de l'annexe I.
Un dispositif de pilotage
Le dispositif de pilotage doit répondre aux enjeux et être constitué très en
amont. En cas d'insalubrité, les services de la DDASS doivent être associés,
ainsi que le service communal d'hygiène et de santé, s'il existe.
La création d'un comité à caractère technique s'avère particulièrement utile
pour assurer une coordination effective des actions relevant de différents
champs, et donc de différents services locaux, pour appuyer la mission de
conduite de l'opération.
La concertation et l'information du public
Compte tenu des enjeux urbains et sociaux et de l'objet même de l'OPAH-RU, qui
peut comprendre des actions engagées sous DUP, des moyens coercitifs et, le
cas échéant, des expropriations, il est indispensable d'engager une
concertation avec les habitants et les associations dès le début des études et
tout au long du processus ; cette concertation ne peut que faciliter la
compréhension des projets et la réalisation des opérations, ainsi que le
déroulement des enquêtes publiques éventuellement nécessaires.
Par ailleurs, sur le plan juridique, si l'OPAH-RU comporte des opérations de
restauration immobilière (PRI), celles-ci sont soumises à concertation au
titre de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme. De plus, certains travaux,
tels la mise en voie piétonnière, où la suppression de voies existantes, sont
également soumis à concertation au titre de l'article susvisé du CU.
Enfin, dans le cas où l'OPAH-RU nécessite une modification du PLU, la
concertation, nécessaire à cette modification, portera simultanément sur le
projet de l'OPAH-RU.
Les études pré-opérationnelles
Outre les éléments présentés dans l'annexe I ci-dessus, les études
pré-opérationnelles doivent faire apparaître de façon plus spécifique
l'ensemble des données qui permettront de définir précisément le contenu de l'OPAH-RU,
ses objectifs particuliers, les actions à mener, qui impliquent une
intervention volontariste de la collectivité territoriale.
Les études pré-opérationnelles de l'OPAH-RU doivent, en particulier, préciser
les modes opératoires à mettre en place pour réaliser les différentes actions
proposées, ainsi que les procédures juridiques nécessaires à mettre en oeuvre
pour atteindre les objectifs fixés : déclaration d'utilité publique (DUP) pour
acquisition foncière, démolition, curetage, reconstruction, restauration
immobilière (PRI), éventuelle RHI, procédures relatives aux biens vacants et
sans maître, en état manifeste d'abandon...
Ces études pré-opérationnelles sont des études de faisabilité pour chaque
composante arrêtée à ce stade de l'OPAH-RU(14). Ces études doivent être
extrêmement précises pour permettre l'engagement rapide d'actions après la
signature de la convention d'OPAH-RU : c'est ce qui justifie les financements
importants mobilisés auprès de l'Etat pour leur réalisation.
Les études pré-opérationnelles doivent préciser la nature et le champs de
compétence des prestataires, ou intervenants nécessaires - qui peuvent être
plusieurs - pour mener à bien l'opération dans ses différentes composantes, et
proposer les modes de coordination entre eux, ainsi que l'organisation d'une
conduite d'opération adaptée.
Dans le cas où une " MOUS insalubrité " a été mise en place précédemment (ou
l'est concomitamment) sur la ville ou l'agglomération ne touchant pas, ou
marginalement, le secteur de la future OPAH-RU, rien ne s'oppose à l'étude et
à la mise en place de celle-ci.
Cependant, ces études pré-opérationnelles ne se substituent pas aux études
préalables à une opération de RHI, là où la densité et la gravité de
l'insalubrité, associées à d'importants besoins de relogements, rendent
indispensable le recours à cette procédure qui, seule, peut mettre fin à
l'insalubrité irrémédiable et assurer le relogement définitif des occupants, y
compris des propriétaires occupants.
La convention d'OPAH-RU : les parties contractantes
Outre les partenaires obligatoires que sont la collectivité territoriale
compétente en matière d'habitat et d'aménagement, l'Etat et l'ANAH, il peut
être souhaitable que d'autres partenaires publics ou privés soient
co-signataires, s'ils apportent des financements ou prennent des engagements
particuliers, tels une autre collectivité territoriale, des organismes d'HLM,
un EPF ou un syndicat mixte.
Par ailleurs, dans le cadre du suivi national des politiques de renouvellement
urbain, les DDE adresseront toutes conventions d'OPAH-RU signées dans leur
département à la DGUHC (IUH4).
Un dispositif de suivi et d'évaluation
Compte tenu des enjeux et des objectifs de l'OPAH-RU, le dispositif
d'évaluation doit être mis en place dès son démarrage de façon à permettre une
évaluation en continu, et, le cas échéant, la réorientation de certaines
actions, pouvant conduire à préciser, par avenant, certains points de la
convention d'OPAH-RU, ou à la compléter par d'autres actions. En effet, un
projet complexe ne peut être figé pour 5 ans.
3) Contenu de l'OPAH-RU : engagements spécifiques
Plus encore que toute OPAH, l'OPAH-RU intègre nécessairement un volet urbain,
un volet immobilier, un volet social, des actions foncières, et en tant que de
besoin des actions coordonnées de lutte contre l'habitat indigne (insalubre
notamment), des actions dans le domaine économique.
Au delà des éléments précisés dans l'annexe I, qui doivent être pris en
compte, on mettra l'accent sur certains aspects spécifiques :
- Le volet urbain : voir annexe I
On insistera sur la nécessité d'étudier les curetages et démolitions
éventuellement nécessaires pour retrouver de l'habitabilité urbaine, ce qui
relève d'un travail fin d'urbanisme, pouvant déboucher sur l'adaptation des
règlements.
- Le volet immobilier peut comprendre :
- le montage d'opérations de restructuration immobilière, par intervention
d'organismes publics, d'HLM, ou par des opérations de restauration immobilière
;
- des actions propres aux copropriétés ;
- la mise en place de dispositifs de portage foncier ou immobilier, de baux à
long terme ;
- l'utilisation des mécanismes du PRI(15).
- Le volet foncier devrait comporter un programme d'action foncière
permettant, par exemple, les démolitions et les reconstructions nécessaires,
la restructuration immobilière, la réutilisation d'immeubles existants, le
portage foncier pour traiter les copropriétés en difficulté, la reconversion
de friches urbaines, la production de logements neufs, de nouvelles activités
ou services dans le quartier. Ces acquisitions peuvent s'effectuer sous DUP.
- Le volet social doit permettre de garantir que le renouvellement urbain est
effectivement engagé au bénéfice des résidents actuels du quartier, dont les
droits et les besoins sont réellement pris en compte.
Des mesures d'ordre social doivent expressément être prévues dans la
convention d'OPAH-RU, et, notamment des mesures de relogement, temporaire ou
définitif, l'accompagnement technique et social des propriétaires occupants
modestes ou âgés, des locataires et autres occupants de ces logements, souvent
défavorisés.
La mobilisation des dispositifs existants dans le PDALPD (FSL, accompagnement
social lié au logement) devra être organisée.
- Le volet éradication de l'habitat indigne doit faire l'objet d'une attention
particulière.
Il comporte, en sus des actions à mener à titre préventif auprès des
propriétaires :
- l'engagement des procédures d'insalubrité remédiable et irrémédiable,
d'arrêtés de péril ou de fermeture d'hôtels meublés dangereux ;
- le traitement des risques d'accessibilité au plomb ;
- un programme de travaux de sortie d'insalubrité ou de péril ;
- l'accompagnement technique et social des propriétaires ;
- le relogement, provisoire ou définitif des occupants, leur accompagnement
social.
- Le volet patrimonial ne doit pas être négligé dans les quartiers ou le
patrimoine fait partie des atouts, et la prise en compte de celui-ci est, à
l'évidence, un élément de la stratégie de revalorisation (Cf. annexe I). Le
traitement de l'insalubrité ou du péril, les actions immobilières ou
foncières, démolitions ou restructurations, ne doivent pas être engagées sans
une réflexion préalable, qui implique un travail à l'immeuble et à la
parcelle, avec des hommes de l'art.
- Le volet économique a vocation à être davantage développé que dans une OPAH
classique, compte tenu des enjeux de renouvellement urbain et des
potentialités de réutilisation des espaces et bâtiments vacants. La mise en
oeuvre de ces actions peut être assurée avec d'autres partenaires que ceux de
l'OPAH (EPARECA, opérateurs ou bénéficiaires du FISAC), une coordination
d'ensemble devant être assurée par l'équipe de projet de l'OPAH-RU.
Certaines des actions visées, répondant aux différents volets ci-dessus, ne
peuvent être mises en oeuvre qu'avec des procédures spécifiques de droit
public, que la convention d'OPAH-RU doit expressément prévoir, et dont les
conditions d'articulation avec les actions incitatives doivent être précisées.
4) Conduite de l'opération : organiser une maîtrise d'ouvrage complexe
La conduite des études et de l'opération
De par sa nature l'OPAH-RU doit être engagée en deux phases. La phase
opérationnelle - dont on ne connaît pas les composantes et les procédures à
mettre en oeuvre - est nécessairement disjointe de la phase des études et doit
faire l'objet d'une mise en concurrence sur la base d'un cahier des charges,
rédigé sur les conclusions tirées de celles-ci.(16)
La conduite d'opération, proprement dite, comprend un ensemble de missions qui
doivent répondre aux objectifs de l'OPAH-RU, et à ses différentes composantes.
Ces missions peuvent se décomposer, selon les cas, en :
- une mission classique de type " suivi-animation " auprès des propriétaires
et des occupants, renforcée du fait des caractéristiques sociales du quartier,
notamment pour traiter de l'habitat insalubre ou indigne ; c'est une mission
relevant de la prestation de service ;
- une mission foncière pour les acquisitions foncières, les procédures de
biens vacants et sans maître, en abandon manifeste, et les expropriations ;
- une mission de montage opérationnel pour les opérations de restauration
immobilière ;
- une mission de suivi social, qui intéresse l'ensemble du projet, mais qui
couvre, notamment le respect du droit des occupants dans les opérations de
restauration immobilière, de sortie d'insalubrité et les relogements.
- une mission de conduite d'opération pour la coordination de l'ensemble (qui
peut aussi avoir à coordonner d'autres missions, par exemple dans le domaine
économique, ou des études d'urbanisme ou d'architecture). Cette mission
d'ensemble inclura, si nécessaire, la coordination avec les opérations
publiques de RHI.
Certaines opérations qui relèvent de l'aménagement foncier, y compris le PRI,
peuvent être entreprises en régie ou faire l'objet d'une convention publique
d'aménagement.
Si les opérations d'aménagement foncier sont prédominantes dans l'OPAH-RU, il
est possible de confier à l'équipe bénéficiaire de la convention publique
d'aménagement les autres missions identifiées ; ceci ne doit pas dispenser ce
titulaire de mettre à la disposition du projet l'ensemble des compétences
requises par le projet, et la maîtrise d'ouvrage doit s'en assurer.
Observations particulières : la coordination des procédures
La coordination des procédures, et de leur financement, est un enjeu en soi
dans cette OPAH-RU et la conduite de projet doit l'assurer, sachant que les
procédures à mettre en oeuvre relèvent souvent d'autorités différentes et les
financements, également.
Certaines opérations entrant dans le projet de l'OPAH-RU relèvent d'une
déclaration d'utilité publique, précédée d'une enquête publique - certaines
actions foncières, les travaux de restauration immobilière, d'autres, comme la
RHI, d'une DUP dérogatoire. Enfin, les opérations de sortie d'insalubrité, ou
de péril sont engagées par des prescriptions de travaux aux propriétaires par
arrêtés.
Chacune de ces procédures est régie par des règles qui lui sont propres
(dossiers, bilans financiers, enquêtes publiques, délais, consultations et
concertation) mais ces procédures doivent restées inscrites dans le projet
d'ensemble formalisé dans la convention d'OPAH-RU.
On rappelle, cependant, que les enquêtes publiques relatives à plusieurs
opérations peuvent être fusionnées et être engagées sous la forme dite "
Bouchardeau ", en application de la loi du 12 juillet 1983 et du décret du 23
avril 1985.
5) Les financements mobilisables pour l'OPAH-RU
Pour les études pré-opérationnelles (tableau joint)
Dans le cas où une " MOUS insalubrité ", précédemment mise en place, a permis
de repérer des immeubles insalubres, d'engager des procédures, de traiter des
immeubles, sur le même périmètre : le coût de l'étude pré-opérationnelle de l'OPAH-RU
doit tenir compte des missions déjà réalisées.
De la conduite d'opération (tableau joint)
Le financement de l'Etat est prévu sur 5 ans.
S'il y a eu une " MOUS insalubrité " précédemment ayant permis, après repérage
des immeubles insalubres, d'engager des procédures, voire de traiter des
immeubles sur le même périmètre : le coût de la dépense subventionnable de la
conduite d'opération de l'OPAH-RU est limité à 115kE.
6) Combinaison avec d'autres outils
De traitement de l'insalubrité, outre les précisions apportées ci-dessus, on
rappelle que :
- Une MOUS insalubrité ne doit, évidemment, pas être superposée à une OPAH-RU
traitant l'insalubrité avec suivi-animation ad hoc.
- Une opération de RHI peut être engagée dans le cadre d'une OPAH-RU lorsque
l'importance des immeubles et îlots insalubres irrémédiables à traiter
nécessite une intervention foncière publique. Les règles relatives à la RHI
sont précisées dans la circulaire du 27 août 1971 prise pour application de la
loi Vivien et l'annexe n° 19 de la circulaire n° 3465/SG du 22 mai 1989, dont
la modification est en cours.
Dans ce cas, la conduite d'opération de l'OPAH-RU doit assurer la cohérence
des programmes et la bonne coordination des processus opérationnels dans le
projet d'ensemble.
D'aménagement
- La Zone d'aménagement concertée (ZAC), au sens du Code de l'urbanisme, peut
être l'outil nécessaire pour aménager des friches urbaines destinées à divers
usages nouveaux. La ZAC n'est pas un outil de réhabilitation et n'a pas
vocation à traiter d'immeubles d'habitation existants. Si l'aménagement de
terrains est prévu sous forme de ZAC, il sera nécessaire de bien distinguer
les deux opérations et clairement sortir du périmètre de la ZAC les immeubles
relevant de la logique de l'OPAH. Ceci n'empêche pas, au demeurant, dans le
souci d'éviter la contiguïté de deux projets étrangers l'un à l'autre, voire
antagonistes, de prévoir que la conduite de projet de l'OPAH-RU s'étende à la
bonne intégration de la ZAC dans le tissu urbain et social de l'OPAH.
- Le Périmètre de restauration immobilière (PRI), au sens du Code de
l'urbanisme, peut très utilement être un des outils de l'OPAH-RU, comme cela
est évoqué ci-dessus. Le PRI est un outil d'aménagement qui permet à
l'autorité locale de prescrire des travaux de remise en état d'habitabilité
d'immeubles ou d'ensemble d'immeubles sous DUP : il renforce les seuls
mécanismes incitatifs à la réhabilitation et, le cas échéant, il peut
compléter les travaux de sortie d'insalubrité, en ce qu'ils obligent à la
remise en état complète des immeubles.
Dans les quartiers d'intérêt patrimonial, le PRI est particulièrement bien
adapté au réinvestissement des immeubles très vétustes et vacants(17).
Annexe III
L'OPERATION PROGRAMMEE D'AMELIORATION DE L'HABITAT DE REVITALISATION RURALE (OPAH-RR)
Définition
L'OPAH de revitalisation rurale concerne des territoires ruraux confrontés à
de graves phénomènes de dévitalisation et de paupérisation, nécessitant la
mise en place d'un dispositif d'intervention dans les domaines de l'habitat et
du cadre de vie accompagnant un projet d'ensemble de développement local, sur
des sites bien identifiés.
La finalité générale de l'OPAH-RR est d'accompagner un projet de développement
local porté politiquement par les collectivités territoriales et
contractualisé avec l'Etat, dans le cadre d'un pays ou d'une intercommunalité
formalisée.
1) Sur quels types de territoires et sur quels enjeux ?
La revitalisation de ces territoires ruraux, confrontés à des tendances
lourdes de décroissance démographique, de vieillissement de la population,
voire de désertification et de paupérisation, nécessite la mise en place de
projets de développement local (économique, social, culturel, touristique, etc.)
élaborés à l'échelle intercommunale, autour d'un bourg centre ou d'une petite
ville, et dont l'amélioration de l'habitat, l'offre de meilleurs logements et
des actions d'aménagement, sont un des leviers essentiels.
Sont concernées par ces OPAH-RR les communes situées dans les espaces à
dominante rurale, au sens de l'INSEE s'organisant autour de bourgs centres ou
de petites villes d'une population ne dépassant pas 10.000 habitants, hors des
zones urbaines ou suburbaines, des zones littorales ou à fort développement
touristique et de la région d'Ile de France. Ces communes doivent être
confrontées à des difficultés sociales et économiques appréhendées par un
indicateur simple : le potentiel fiscal apprécié en comparant la moyenne du
potentiel fiscal des communes concernées à la moyenne nationale des communes
de même tranche - éventuellement complété de données démographiques, d'emploi,
de nature et de niveau de ressources, comparées aux moyennes relevées dans le
département.
Hors de ces territoires, les projets d'amélioration de l'habitat et du cadre
de vie de communes rurales relèvent des dispositions communes à toutes les
OPAH (annexe I).
2) Les conditions de mise en place de l'OPAH-RR
La convention d'OPAH-RR est signée par les différentes communes ou
l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en
matière d'habitat, l'Etat et l'ANAH. D'autres collectivités publiques, telles
que syndicats mixtes de pays, de Parc naturel régional (PNR), départements,
associations de communes peuvent s'y associer. S'il n'existe pas d'EPCI
constitué ou s'il n'a pas la compétence habitat, les communes doivent être
directement signataires, et un groupement intercommunal, quelle qu'en soit la
forme doit se constituer autour du projet, partenaire de l'OPAH-RR.
Dans le cas particulier où un pays est situé aux confins de départements ou de
régions, le périmètre d'intervention de l'OPAH-RR peut concerner plusieurs
départements ou régions ; les conditions d'une maîtrise d'ouvrage
interdépartementale, voire interrégionale doivent, alors, être envisagées.
La durée et la date d'engagement de l'OPAH-RR suivent le droit commun des OPAH.
Les éléments de diagnostic préalable
Le diagnostic préalable doit intégrer l'ensemble des éléments de connaissance
disponibles, tout spécialement issus des démarches contractuelles (contrat de
pays ou charte de PNR).
Ce diagnostic, quelle que soit la spécificité du territoire rural, des enjeux
locaux, doit comporter des éléments relatifs à la situation démographique,
patrimoniale, économique, sociale(18), à comparer, chaque fois que ce sera
utile, à la situation du département.
Ainsi, à l'issue de ce diagnostic préalable, la structure intercommunale doit
être en mesure, en étroite relation avec les services de l'Etat, voire de la
Région, si un Parc naturel régional existe, de déterminer les études
complémentaires à engager, de formaliser le cahier des charges d'étude
pré-opérationnelle d'OPAH-RR, intégrant spécifiquement les composantes et les
problématiques d'habitat, et de constituer le partenariat au titre de l'OPAH-RR.
Si la situation locale et la nature des difficultés rencontrées le justifient,
l'aide de l'Etat peut être sollicitée pour la réalisation du diagnostic
préalable, dans les conditions rappelées au point 1 de l'annexe I.
Un dispositif de pilotage rassemble les acteurs locaux concernés. Il peut être
utile de constituer un dispositif commun au pilotage de l'OPAH-RR et au projet
de développement local contractualisé, afin d'organiser la cohérence entre les
démarches.
La concertation et l'information du public suivent les orientations précisées
à l'annexe I ci-dessus.
Le périmètre de l'OPAH-RR
Le choix et la taille du territoire d'intervention doivent être motivés : ils
dépendent des conclusions du diagnostic partagé, ainsi que de la géographie du
projet de développement local. Le cadre intercommunal de l'OPAH-RR implique
que les différents secteurs d'intervention soient précisément délimités. Ce
périmètre - multisites par définition - doit expressément rester à une échelle
opérationnelle pertinente, telle que définie dans le corps de la présente
circulaire, et préserver la cohérence du programme d'actions.
Les études pré-opérationnelles
En sus des éléments de contenu explicités à l'annexe I ci-dessus, plusieurs
aspects spécifiques sont à prendre en compte :
- l'articulation des perspectives d'évolution démographique et de l'activité
économique qui déterminent la nature et les besoins en logements ;
- la capacité du milieu professionnel local à répondre à la commande de
travaux liée à l'OPAH-RR compte tenu de la spécificité du patrimoine local et
des modes constructifs ;
- le repérage des situations de grave inconfort, d'insalubrité, souvent
présentes mais peu connues en zones rurales, tant chez les propriétaires
occupants que chez les locataires.
Le caractère éventuellement interdépartemental, voire interrégional, de
l'opération peut comporter des conséquences institutionnelles ou
opérationnelles à prendre en compte lors de l'étude pré-opérationnelle.
La convention d'OPAH-RR répond aux orientations définies à l'annexe I.
Par ailleurs, dans le cadre du suivi national des politiques de revitalisation
rurale, chaque DDE adressera les conventions d'OPAH-RR signées dans son
département à la DGUHC (IUH4).
Le dispositif d'évaluation doit être adapté au projet spécifique de l'OPAH-RR
et prendre en compte les autres axes du projet de développement local avec
définition d'indicateurs adaptés. Une attention particulière sera portée au
suivi de l'évolution de la population pour connaître les effets qu'entraîne la
revitalisation rurale, notamment en apport de nouvelles populations, mais
aussi de concurrence entre les nouveaux résidents (secondaires, touristes,
saisonniers...) et les anciens, ces concurrences peuvent générer des besoins
nouveaux en logements, mais aussi des tensions sur le marché immobilier local.
3) Le contenu de l'OPAH-RR
Le contenu de l'OPAH-RR doit être précisément articulé avec celui du projet de
développement local dont l'OPAH constitue une déclinaison opérationnelle, et
répondre aux orientations précisées à l'annexe I, adaptées à chaque situation
locale.
A l'échelle du territoire intercommunal concerné, les actions de
revitalisation des centres bourgs, l'aménagement des espaces publics ruraux,
le soutien du commerce, la mise en valeur du patrimoine local, et toutes
autres actions d'accompagnement, doivent composer le projet de l'OPAH-RR,
s'ils ne sont pas déjà prévus dans le projet local.
La mise en oeuvre des orientations d'aménagement prévues dans les documents
d'urbanisme, doit être prévue et coordonnée avec le cadre contractuel de l'OPAH-RR.
En cas d'insalubrité diffuse importante, une MOUS spécifique pourra compléter
utilement le dispositif d'OPAH-RR.
4) La conduite de l'opération
La conduite d'une OPAH-RR présente des spécificités qui doivent être prises en
compte pour le choix de l'équipe opérationnelle : d'une part,
l'intercommunalité de la démarche requiert une concertation plus large, avec
des acteurs locaux plus nombreux, d'autre part, l'échelle intercommunale du
territoire peut parfois être assez étendue, ce qui implique l'organisation et
la mise en oeuvre d'actions sur de multiples sites.
Le dispositif d'animation de l'OPAH-RR doit constituer un véritable outil de
concertation avec les habitants des divers sites concernés. Par exemple, la "
maison du pays " ou celle du " PNR " lorsqu'elles existent, peuvent servir
d'appui efficace. Ce dispositif d'animation est cofinancé par l'Etat les trois
premières années de l'OPAH-RR.
5) Les financements mobilisables pour l'OPAH-RR
Pour les études pré-opérationnelles (tableau joint)
De la conduite d'opération (tableau joint)
Annexe IV
LE PROGRAMME D'INTERET GENERAL (PIG)
Définition
Le programme d'intérêt général (PIG), au sens du code de la construction et de
l'habitation (CCH), est un programme d'action visant à améliorer des ensembles
d'immeubles ou de logements, approuvé par le préfet du département ; le PIG
autorise le conventionnement des logements, en application de l'article
R.353-34 du CCH et permet, notamment, à l'ANAH, dans le cadre des décisions de
son conseil d'administration, d'octroyer des subventions majorées aux
propriétaires bailleurs qui s'engagent à louer leurs logements à des loyers
maîtrisés.
Sous l'impulsion politique de la collectivité territoriale sur la base d'une
contractualisation préalable avec l'Etat, voire à défaut, sur décision propre
de l'Etat, l'objectif du PIG est de promouvoir des actions d'intérêt général,
afin de résoudre des problèmes particuliers dans l'habitat existant, dont la
nature peut être sociale ou technique, et ce, hors d'une logique de projet de
quartier ou de territoire.
1) A quelles échelles de territoires et sur quels enjeux ?
Compte tenu du contexte local, qu'il soit urbain ou rural, les collectivités
territoriales peuvent avoir à résoudre des problèmes spécifiques en matière
d'amélioration de l'habitat, à des échelles de territoire plus ou moins
grandes - agglomération, bassin d'habitat, canton, voire département ou pays
et sans que pour autant, ces territoires ne présentent des dysfonctionnements
urbains et sociaux notables, justifiant un projet d'ensemble. Le PIG
constitue, désormais, l'outil partenarial approprié pour mettre en oeuvre ce
type d'action, dans le cadre d'un protocole d'accord préalablement formalisé
entre la collectivité territoriale et l'Etat.
Ainsi, dans le champ social, il peut s'agir, notamment, de traiter du logement
des personnes âgées, des personnes handicapées, des étudiants, des jeunes
travailleurs ou des travailleurs saisonniers, de capter des logements vacants,
d'augmenter l'offre de logements, notamment privés à vocation sociale ou de
lutter contre l'insalubrité diffuse, par la mise en place d'un programme
d'action ciblé et adapté. Bien évidemment, le PIG doit être en cohérence avec
les documents de programmation existants, tels que PDALPD et PLH.
Dans le domaine technique, les problématiques liées à la santé dans l'habitat,
au logement adapté, à la prise en compte dans l'habitat existant de servitudes
particulières - zones inondables, zones de bruit, zones sismiques, à
l'amélioration des performances techniques dans l'habitat, dont la maîtrise
des consommations énergétiques au travers des Opérations programmées
d'amélioration thermique et énergétique des bâtiments(19), à la lutte contre
les nuisibles susceptibles de porter atteinte à la pérennité d'immeubles
d'habitation, aux configurations architecturales et techniques posant des
problèmes d'habitabilité particuliers, constituent autant de thématiques, à
titre d'exemples, pouvant justifier le recours au PIG.
Par ailleurs, les situations exceptionnelles, consécutives à une catastrophe,
qu'elle soit naturelle ou non, requerront désormais la mise en place d'un PIG,
dont le financement du suivi-animation sera dérogatoire. Le recours à ce type
de PIG doit permettre de réaliser des interventions techniques d'urgence sur
les habitations et accompagner, en tant que de besoin, les habitants
concernés.
2) Les conditions de mise en place et le contenu du PIG
Le PIG est donc une procédure souple, dont l'initiative peut relever des
collectivités territoriales compétentes dans les conditions contractuelles
précisées ci-après, ou de l'Etat. Le PIG s'applique à des problématiques
identifiées au départ, et à l'échelle idoine.
Dans tous les cas, le périmètre du PIG est normalement défini sur la base des
travaux locaux engagés sur l'objet social ou technique du programme d'action :
périmètre, objet et durée du PIG sont précisés dans l'arrêté préfectoral. La
durée du PIG est libre, à la discrétion des autorités locales, compte tenu du
contexte et des enjeux locaux : un an, 3 ans, voire davantage si un cadre
contractuel est défini préalablement entre les partenaires du programme.
Lorsque le PIG est à l'initiative des collectivités territoriales, un
protocole d'accord, formalisé préalablement à la prise de l'arrêté
préfectoral, doit préciser les objectifs tant quantitatifs que qualitatifs, le
plan d'actions ad hoc, les engagements réciproques des parties pour la mise en
oeuvre de la politique envisagée, les modalités d'une éventuelle ingénierie et
les conditions de suivi, d'animation et d'évaluation du programme. Dans ce
cas, l'arrêté préfectoral de PIG visera expressément ce protocole d'accord.
Le PIG peut aussi correspondre à des priorités locales de l'Etat en matière
d'habitat (telles que la lutte contre le bruit, le logement de populations
prioritaires, la lutte contre l'habitat indigne...).
Par exemple, un protocole d'accord relatif à la lutte contre l'habitat
indigne, signé avec le département, une commune ou un groupement de communes,
peut pertinemment être approuvé par le préfet comme PIG. Des programmes
d'actions en matière de captation de logements vacants, d'accroissement de
l'offre de logements locatifs privés à loyers maîtrisés, d'amélioration des
conditions d'habitat de personnes handicapées, de logement de travailleurs
saisonniers, par exemple, peuvent utilement faire l'objet de PIG.
Une ingénierie à définir en tant que de besoin
La mise en oeuvre d'un PIG à vocation sociale, notamment dans le cadre du
PDALPD, peut nécessiter la mise en place d'une ingénierie permettant, par
exemple, l'accompagnement des populations fragiles ou la lutte contre
l'insalubrité. Dans cette optique, cette mission peut être aidée par l'Etat, à
l'initiative du préfet.
Si l'objet du PIG est à dominante technique, une ingénierie peut également
s'avérer utile en terme d'information du public et d'animation : sa mise en
place peut alors être envisagée dans le cadre d'un partenariat élargi à
d'autres partenaires de la collectivité territoriale et de l'Etat, selon la
thématique retenue, ainsi qu'à l'ANAH, qui pourrait apporter une ingénierie
technique et sociale. Ainsi, à titre d'exemple, le ministère chargé de
l'Environnement, ou des agences publiques spécialisées, type ADEME, peuvent
apporter leur concours, notamment technique et financier.
D'autres partenaires publics peuvent contribuer, selon les cas, à cette
ingénierie technique ou sociale.
Un dispositif de suivi et d'évaluation
Le bien-fondé du PIG doit être annuellement réexaminé en fonction des
priorités rappelées ci-dessus. A cette fin, il peut être utile qu'une
structure de suivi, dont la forme est à définir localement, soit constituée au
démarrage du programme.
3) Les financements mobilisables pour le PIG
Tableau financier relatif aux OPAH et PIG
(Intitulé de la ligne budgétaire : " Aide à la préparation et à la mise en
oeuvre des opérations d'amélioration de l'habitat "
chapitre 65-48/50 du ministère de l'équipement, des transports, du logement,
du tourisme et de la mer)
TABLEAU
REFERENCES
Circulaire no 2001-78 du 16 novembre 2001
Textes officiels du 18 janvier 2002, p. 348
(1) Ces diagnostics préalables doivent notamment mettre en évidence :
- les caractéristiques locales du marché immobilier et du logement, notamment
par rapport à la ville ou l'agglomération, la vacance des logements ;
- les caractéristiques générales du peuplement, les besoins spécifiques de
certaines populations (personnes âgées, jeunes travailleurs, jeunes ménages,
saisonniers...) en articulation avec le PDALPD et le PLH, s'il existe, ou les
besoins d'accueil de nouvelles populations ;
- une appréciation de l'état général des logements, quel que soit leur statut,
niveau de confort, logements indignes lorsqu'ils existent, adaptation à la
demande, situations de copropriétés dégradées ;
- la nature et l'état des équipements et services publics, des réseaux
techniques ;
- une appréciation du dynamisme économique : activités, commerces, artisanat ;
- l'analyse des potentialités foncières du territoire.
(2) Ces études pré-opérationnelles sont des études de faisabilité.
A cette fin, elles doivent apporter toutes les informations pertinentes dans
les domaines spécifiques du territoire étudié, et notamment :
- un descriptif de l'état général du bâti et des espaces libres et des statuts
juridiques de propriété ;
- une analyse du parc de logement : répartition par taille, typologies,
statuts d'occupation, niveaux de loyers, valeurs et nature des mutations
immobilières, vacance... ;
- en tant que de besoin, un repérage des logements indignes à traiter en
priorité (insalubrité, ruines, meublés, habitat précaire...) et des
copropriétés dégradées ;
- une analyse sociale de la situation des résidents (ressources, loyers
perçus, facultés contributives)... ;
- une estimation du potentiel de travaux de réhabilitation à engager, des
logements ou bâtiments vacants à remettre sur le marché, des curetages et
démolitions à étudier ;
- la programmation des aides au logement - aides à l'amélioration de l'habitat
privé, sortie d'insalubrité, construction ou acquisition amélioration de
logements locatifs sociaux, autres formes d'hébergement, traitement des
copropriétés ;
- un état du fonctionnement urbain en matière de déplacements (circulation,
stationnement, dessertes par les transports collectifs...) ;
- une identification des enjeux architecturaux et patrimoniaux ;
- une analyse des besoins en matière de commerces et de services de proximité
;
- un repérage des services locaux, associations, autres acteurs privés ou
publics, comme intervenants potentiels dans l'opération ou éléments de
dynamique locale ;
- toutes données ou problèmes spécifiques au quartier...
(3) Mobilité résidentielle, droit des occupants, relogement, offre de
logements à vocation sociale, mixité sociale.
(4) L'évolution de la vacance, des prix et des loyers, nature des mutations et
la dynamique de réhabilitation créée.
(5) Si l'habitat indigne est massif, il conviendra de préférer l'OPAH de
renouvellement urbain.
(6) Il peut s'agir :
- d'un repérage des éléments à enjeux patrimoniaux et architecturaux, bâtis ou
non ;
- d'actions de sauvegarde, de mise en valeur des éléments de patrimoine
repérés ;
- d'un programme de réutilisation, réaffectation d'édifices remarquables en
état d'abandon ;
- d'actions de sensibilisation du public ;
- d'actions de qualification des professionnels et artisans du bâtiment...
(7) Les organismes HLM sont spécifiquement habilités à effectuer les missions
d'animation d'OPAH par la loi SRU (articles L.421-1 et L.422-3 du CCH). Ils
sont soumis aux règles de concurrence en tant que prestataires de service,
comme les SEM. (8) A cet égard, le guide " OPAH et marchés publics - une
approche renouvelée en quartier ancien " du ministère de l'Equipement, des
Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer apporte tous les éléments
nécessaires au montage de l'opération au regard de la réglementation des
marchés publics et fournit des conseils utiles en matière de rédaction des
cahiers des charges pour les deux phases de l'OPAH.
(9) Les OPAH thématiques ou ciblées ne seront désormais plus identifiées en
tant que telles.
(10) A ce titre l'article 3 du décret 2002-867, relatif à l'isolation
acoustique des points noirs du bruit des réseaux routier et ferroviaire
nationaux, sera complété pour permettre l'utilisation de subventions
spécifiques dans le cadre de PIG.
(11) A compter de la date de la présente circulaire, les Opérations
programmées d'amélioration thermique et énergétique des bâtiments (OPATB) pour
le volet habitat, seront mises en place dans le cadre de PIG (Cf. annexe IV).
(12) Du point de vue de l'application du Code des marchés publics, la
transformation d'une OPAH en OPAH-RU ne peut s'analyser comme un avenant aux
missions en cours - études pré-opérationnelles ou suivi-animation - , compte
tenu de la remise en cause de l'économie générale du projet qu'elle induit.
(13) Si dans le périmètre de l'OPAH, un secteur a été mis en réserve
conformément à l'article L.123-2 du code de l'urbanisme pour permettre une
étude particulière et la formalisation d'un projet avant écriture d'un
règlement de PLU adapté au secteur, l'OPAH-RU peut être l'occasion d'affiner
ce travail et de déboucher sur la modification du PLU pour ce secteur.
(14) En sus des informations pertinentes de base, les études
pré-opérationnelles d'OPAH-RU doivent expressément apporter tous les éléments
de connaissance indispensables, au traitement des situations difficiles, et
notamment :
- un repérage précis des logements indignes à traiter en priorité, comprenant
un descriptif de l'état des immeubles et de chacun des logements concernés,
accompagné d'un état de la propriété et de l'occupation qui doivent permettre
aux autorités compétentes d'engager les procédures juridiques nécessaires
(arrêtés d'insalubrité, de péril, de fermeture des hôtels meublés dangereux,
interdictions d'habiter), et d'anticiper les besoins en relogement en
mobilisant les outils ad hoc (PDALPD, accords collectifs, contingents de
réservations...) ;
- un état juridique des situations de propriété, concernant les immeubles
bâtis ou non bâtis, vacants, un repérage des indivisions, copropriétés,
immeubles à propriétaires inconnus, successions en cours, fonds de commerce
vacants, un état des immeubles vétustes à traiter, avec mention des statuts
d'occupation, et toutes données indispensables à l'engagement des actions
immobilières nécessaires, quelle qu'en soit la forme (périmètre de
restauration immobilière, lutte contre l'insalubrité, immeubles en état
manifeste d'abandon...) ;
- outre une estimation du potentiel de travaux de réhabilitation à engager,
une étude des restructurations immobilières à envisager, des curetages et
démolitions à étudier... ;
- si un périmètre de restauration immobilière est envisagé, une analyse des
valeurs immobilières et des loyers, une appréciation des impacts de la
procédure sur le niveau de ceux-ci, sur les mutations prévisibles ou
souhaitables, sur la situation des occupants y compris des propriétaires
occupants, un état précis des facultés contributives des résidents... ;
- au delà de la programmation classique des aides à l'amélioration de
l'habitat privé, (y compris les sorties d'insalubrité) intégrer la
construction ou réutilisation d'immeubles en logements locatifs sociaux et
d'autres formes d'hébergement (logements tiroirs, résidences sociales,
hébergement d'urgence...) ainsi qu'une offre nouvelle de logements participant
de la diversité sociale ;
- les propositions d'action foncière nécessaires à la résolution des problèmes
analysés ;
- une analyse des besoins en matière d'équipements, d'espaces et de services
publics, ainsi que des besoins en matière de commerces et de services de
proximité, nécessaires à la revitalisation du quartier et à ses populations
actuelles et futures, un repérage des intervenants potentiels dans
l'opération, ou éléments de dynamique locale...
(15) Soit pour prescrire des travaux, sous DUP, là où la simple incitation
s'avère inefficace, (avec moyens financiers adéquats) soit, notamment pour
remettre sur le marché des immeubles vacants et recréer de la valeur dans les
quartiers couverts par une ZPPAUP ou un PSMV, en s'appuyant sur les
incitations fiscales.
(16) Voir annexe I
(17) Cependant, cette procédure est trop souvent utilisée dans la seule
logique fiscale du réinvestissement dans les quartiers d'intérêt patrimonial,
alors que c'est d'abord un outil d'aménagement.
(18) Le diagnostic préalable doit faire apparaître tous les éléments
pertinents, complétant dans le domaine de l'habitat, les données du projet de
développement local, et notamment :
-le contexte démographique, évolution de la population résidente, migrations ;
- le contexte économique (activités agricoles, artisanat, secteur du BTP) et
potentiel touristique ;
- l'attractivité éventuellement liée à des activités saisonnières, enjeux de
mobilité ;
- l'état du patrimoine bâti, niveau d'inconfort, présence d'habitat insalubre
;
- le niveau de revenus, taux de chômage, âge moyen de la population,
proportion de propriétaires occupants ;
- les enjeux de qualité patrimoniale, paysagère et environnementale ou
d'identité culturelle...
(19) Pour mémoire, les OPATB visent à développer des actions et des travaux
sur l'ensemble du parc résidentiel et tertiaire public et privé permettant
d'améliorer la maîtrise des consommations énergétiques et de limiter les
émissions de gaz à effet de serre.
FRANCOIS DELARUE
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