Lutte contre l

Le Ministre de l'Intérieur, Le Ministre délégué à la santé, La Secrétaire d'Etat au Logement à Madame et Messieurs les Préfets de Région, Mesdames et Messieurs les Directeurs Régionaux des Affaires Sanitaires et Sociales, Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux de l'Equipement, Mesdames et Messieurs les Préfets de Département, Mesdames et Messieurs les Directeurs Départementaux des Affaires Sanitaires et Sociales, Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux de l'Equipement

Textes sources :

- Loi relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998.

- Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000.

De trop nombreuses personnes et familles, souvent parmi les plus défavorisées, vivent dans des logements, ou locaux d'hébergement, insalubres, exposant à un risque d'intoxication par le plomb ou en situation de péril, voire précaires.

L'ampleur du phénomène, bien qu'encore inégalement connue est manifestement plus importante que ce qu'une appréhension rapide de l'amélioration du parc existant peut laisser penser ; plus gravement, ce phénomène lié au manque d'entretien du bâti, à l'extrême pauvreté ou à la vulnérabilité de certaines personnes, parfois soumises à une véritable exploitation humaine, risque de s'aggraver, si l'on n'exerce pas de vigilance.

A l'aube du XXIo siècle, dans une société qui s'est enrichie, ces conditions d'habitat, contraires à la dignité humaine, sont inacceptables.

L'éradication de cet habitat indigne constitue donc une priorité absolue de l'action du Gouvernement, compte tenu des enjeux fondamentaux qu'elle recouvre en matière de santé publique et de lutte contre les exclusions par le logement. Elle doit être expressément prévue dans les politiques locales de l'habitat et les actions de renouvellement urbain, ou d'amélioration de l'habitat, et être explicitement prise en compte dans les différentes formes d'action contractuelle ou de programmation entre les collectivités territoriales et l'Etat.

A l'initiative de la France, le sommet européen de Nice (décembre 2000) a prévu que chaque Etat membre élabore un plan national d'action pour l'inclusion (PNAI). Le plan français comporte un volet significatif de mesures en faveur de l'éradication de l'habitat indigne.

D'ores et déjà pour préparer la mise en place de ce plan, un programme d'action prioritaire sur les territoires des onze départements parmi les plus concernés a été annoncé et présenté au Conseil des ministres. Ces départements sont les Bouches-du-Rhône, le Gard, l'Hérault, le Var, le Rhône, le Nord, le Pas-de-Calais, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne et Paris.

Ce programme n'est pas limité à ces onze départements et le Gouvernement proposera au premier semestre 2002 un plan pluriannuel sur cinq ans d'éradication de l'habitat indigne pour tout le territoire national.

Pour atteindre cet objectif, l'action publique peut désormais s'appuyer sur un cadre législatif profondément rénové et complété, ainsi que sur des mesures financières revalorisées, constitués par :

- la loi relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998, dans ses mesures d'urgence contre le saturnisme ;

- la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dans ses dispositifs relatifs à la lutte contre l'insalubrité, le péril et les locaux d'hébergement dangereux. Elle a, par ailleurs, introduit la notion de logement décent dans les rapports locatifs et dans les conditions de versement des aides personnelles au logement ;

- la réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) ;

- la revalorisation des financements apportés par l'Etat, tant pour les actions publiques à mener que pour les travaux de sortie d'insalubrité ou du péril.

Il vous appartient, dans ce contexte, de coordonner l'action publique dans votre département, d'organiser le rôle de chacun des services placés sous votre autorité de la façon la plus efficace, et de mobiliser tous les partenaires concernés - opérateurs, associatifs ou non, SEM, organismes HLM, ADIL, observatoires régionaux de la santé... pour contribuer à la mise en oeuvre de cette priorité.

La lutte contre l'habitat - ou d'autres formes d'hébergement - insalubre constitue le volet le plus important de votre action. Dans ce domaine, il vous appartient de rappeler, le cas échéant, aux maires concernés le rôle spécifique des services communaux d'hygiène et de santé ((SCHS), qui, en application du 3° alinéa de l'article L.1422-1 du code de la santé publique, exercent sur le territoire concerné, la compétence en matière d'insalubrité, au nom de l'Etat.

A - Les axes d'action

La volonté du Gouvernement d'éradiquer l'habitat indigne en France, sur cinq ans, nécessite que tous les départements se mobilisent dès à présent et engagent sans attendre les actions suivantes :

1 - Repérer les situations d'habitat indigne et qualifier le phénomène :

Le repérage et le diagnostic des phénomènes d'insalubrité, d'insécurité, de précarité dans l'habitat sont des préalables à la définition de vos priorités d'action et à la négociation avec les collectivités territoriales concernées. Aussi, la mise en place d'une approche méthodologique adaptée au contexte de votre département s'impose.

A cette fin, l'exploitation des indicateurs et dispositifs existants, notamment dans le cadre de la lutte contre les exclusions, doit permettre à vos services et aux SCHS de repérer les zones, ou cas, de logements indignes et, notamment d'identifier et de qualifier l'insalubrité : recensement des arrêtés d'insalubrité existants, des plaintes, des signalements des cas de saturnisme infantile et de risque d'accessibilité au plomb, analyse des motifs des demandes prioritaires de logement ou de relogement (numéro unique), exploitation des fichiers du Fond de solidarité pour le logement (FSL)...

Dans les 11 départements pilotes, vous vous appuierez également sur les éléments de l'étude commandée par la DGHUC et réalisée par le bureau d'étude SQUARE, dont l'objet était, à partir d'indicateurs d'origine fiscale croisés avec les tranches de bas revenus, d'identifier des territoires susceptibles de receler un habitat indigne et donc d'orienter, sur ceux-ci, des enquêtes plus précises. La méthodologie issue de ce travail pourra être utilement exploitée par les autres départements.

Le repérage de ces habitats indignes, notamment insalubres, peut être complété par tous travaux d'études : évaluations et bilans d'OPAH, exploitation d'études pré-opérationnelles, de suivi-animation ou de MOUS déjà engagées, études de PLH...

La création d'un observatoire de l'habitat existant, intégrant l'insalubrité, le péril, le risque d'accessibilité au plomb, les garnis et meublés, les copropriétés extrêmement vétustes, l'habitat précaire, pourrait, de surcroît, vous permettre de capitaliser une connaissance fiable et vivante des situations d'habitat indigne dans votre département ; vous disposeriez, ainsi, d'éléments vous permettant de prévenir le développement de situations d'habitat indigne, toujours liées à une absence d'entretien du bâti, issu ou facteur de dévalorisation, conjuguée avec des situations d'occupation par des personnes défavorisées.

2 - Cibler les programmes d'action sur les situations d'habitat indigne et mettre en oeuvre les dispositifs de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) :

En première urgence, sur les territoires de votre département notoirement touchés par l'habitat insalubre, vous vous attacherez à mettre en oeuvre effectivement les dispositifs de la loi SRU, qui sont d'application immédiate. Cette loi renforce considérablement les possibilités de l'action publique dans le domaine de la lutte contre l'insalubrité et le péril, par des mesures coercitives et des mesures incitatives.

Les principales novations de la loi SRU visent à assurer l'efficacité et la sécurité des procédures, tant en insalubrité qu'en péril, à faciliter les travaux par le propriétaire ou, en cas de carence, par la collectivité locale ou l'Etat, à conforter la protection du locataire ou de l'occupant de bonne foi, et à responsabiliser le propriétaire par une mise à sa charge du coût du relogement éventuel en sus de celui des travaux. La loi a renforcé et unifié les sanctions pénales à l'encontre des propriétaires de mauvaise foi, tant en cas de péril qu'en cas d'insalubrité. Ces mesures sont applicables à toutes les formes d'hébergement et à leurs exploitants.

Par ces dispositions, très rigoureuses, la loi a des effets fortement dissuasifs : l'objectif est d'engager les propriétaires à réaliser les travaux indispensables à l'amélioration des conditions de vie de leurs occupants et au respect de leur dignité ; les mesures financières adoptées, notamment, par l'ANAH répondent à cette nécessité.

Dans le domaine de l'insalubrité, la loi SRU a fusionné les anciennes procédures relatives au traitement des immeubles et des îlots (anciennement L.26 et L.36 du code de la santé publique) ; elle a créé pour l'Etat l'obligation d'instruire les dossiers présentés par les maires ou les présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents. Cette obligation d'instruction s'étend également aux plaintes de tout locataire ou occupant concerné et relève, dans les communes dotées d'un SCHS, de la responsabilité de celui-ci. Il convient de considérer que le rôle des communes, qu'elles disposent ou non d'un SCHS, demeure, dans tous les cas, très important : l'assistance des maires ou de leurs représentants dans l'instruction des plaintes constitue un maillon essentiel du dispositif, tant au niveau de la gestion de l'information disponible localement, que de l'assistance dans la recherche et la mise en oeuvre de solutions concrètes.

Concernant l'exécution de l'arrêté d'insalubrité, le nouveau dispositif prévoit le renforcement des processus de travaux d'office et des garanties accrues de récupération des créances sur le propriétaire défaillant, par l'inscription d'une hypothèque légale sur l'immeuble concerné : ceci crée les conditions d'une généralisation des travaux d'office, facilitée également par des financements expressément prévus à ce titre. Enfin, des mécanismes nouveaux sont proposés aux propriétaires, intéressant surtout les occupants modestes, pour leur permettre de rester dans les lieux tout en bénéficiant des travaux de sortie d'insalubrité.

La protection des occupants est assurée par la suspension du paiement du loyer (avec pour corollaire celle du versement des aides personnelles) dès le premier jour du mois suivant la notification de l'arrêté d'insalubrité. L'obligation d'hébergement ou de relogement des locataires et occupants repose sur le propriétaire ; en cas de carence de celui-ci, l'hébergement ou le relogement est effectué par la collectivité publique, à la charge du propriétaire.

Les dispositifs juridiques concernant les arrêtés de péril pris sur les immeubles menaçant ruine à usage d'habitation, ont été alignés sur ceux de l'insalubrité en ce qui concerne, en particulier, le droit des occupants, le relogement et les sanctions pénales.

Sur le plan financier, la réforme de l'ANAH permet de mieux financer les interventions dans le domaine de la santé publique, relevant de l'insalubrité ou de la lutte contre l'exposition au plomb, ainsi que les interventions sur les immeubles menaçant ruine, jusque là exclues du bénéfice des subventions (Cf. annexe).

3 - Mobiliser les outils contractuels et structurer les partenariats :

La réalisation des programmes d'action contre l'habitat indigne implique qu'un volet consacré au traitement de l'insalubrité (ainsi que des autres formes d'habitat indigne) soit systématiquement intégré dans tous les dispositifs contractuels, opérations ou actions d'aménagement, tels que les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et les FSL, les programmes locaux de l'habitat (PLH) les opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), les périmetres de restauration immobiliere (PRI) ....

Le traitement de l'insalubrité, voire du saturnisme, dans tous ces mécanismes, nécessite un travail de prise en compte, en amont, des questions d'hébergement et de relogement. Ainsi, dans le cadre global du PDALPD, vous attacherez la plus grande importance à l'identification des besoins, à titre provisoire ou définitif, des personnes vivant dans des conditions avérées d'insalubrité. Ceci implique notamment de procéder à l'évaluation précise du nombre de logements nécessaires pour satisfaire aux besoins d'hébergement et de relogement. Cette évaluation doit également prendre en compte les critères de localisation afférents aux besoins recensés.

La même préoccupation doit être présente dans tous les outils opérationnels et vous y veillerez particulièrement.

Tous les mécanismes doivent être explorés et ressources mises à contribution - mobilisation du contingent préfectoral, accords collectifs, travail sur la vacance, baux à réhabilitation ou emphytéotiques, logements-tiroirs à organiser dans les opérations d'aménagement, (opérations de restauration immobiliere ou de résorption de l'habitat insalubre, par exemple).

Vous inviterez les organismes d'HLM de votre département à pleinement collaborer à cette action, ainsi que les collecteurs du 1 %.

L'efficacité de la politique départementale de lutte contre l'habitat insalubre suppose nécessairement l'établissement de partenariats forts avec l'ensemble des acteurs locaux. Parmi ceux-ci figurent au premier rang les collectivités territoriales concernées (communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements...). Vous vous attacherez, notamment, à solliciter les communes dotées d'un service communal d'hygiène et de santé exerçant une mission de lutte contre l'insalubrité au nom de l'Etat, et percevant, à ce titre, une dotation globale de décentralisation (DGD) ; ces villes, grâce, à ce service, disposent de moyens de repérage et de diagnostic de l'insalubrité, leur permettant de définir une politique.

Bien d'autres acteurs locaux doivent être mobilisés, tels que les caisses d'allocations familiales, de mutualité sociale agricole, les observatoires régionaux de santé, les agences départementales d'information sur le logement (ADIL) ainsi que les travailleurs sociaux et les professionnels de santé, amenés à connaître les conditions de vie des familles.

De même, vous pourriez utilement mobiliser ces différents partenaires en organisant une réunion spécifique de la commission de l'action sociale d'urgence (CASU) qui outre les services de l'Etat compétents, des représentants du conseil général, des communes, des organismes de protection sociale, des associations,... peut associer également des partenaires plus particulièrement concernés par la problématique logement. Enfin, l'implication d'opérateurs dans cette mission est essentielle et il vous appartient de mobiliser les milieux professionnels intervenant dans l'aménagement ou l'habitat, tels que les organismes d'HLM, les SEM, les organismes intervenant dans l'habitat existant, parmi lesquels les Pact Arim et les CDHR, ainsi que l'ensemble des professionnels compétents. Les mécanismes opérationnels prévus par la loi «SRU» pour faciliter les travaux - travaux d'office, baux à réhabilitation ou emphytéotiques - impliquent, en effet, l'intervention d'opérateurs efficaces.

Pour mieux structurer ces partenariats et mettre en place un dispositif efficace de lutte contre l'habitat indigne, vous vous attacherez à contractualiser avec les communes ou agglomérations les plus concernées, (parmi lesquelles les communes dotées d'un SCHS) sur un programme d'action pluriannuel et révisable, faisant apparaître clairement les engagements précis et quantifiés de chaque partenaire, et répondant à des objectifs quantitatifs et qualitatifs. Ces protocoles d'accord s'appuieront sur un diagnostic ayant fait apparaître les formes et les localisations de l'habitat indigne - diffus, zones périphériques ou quartiers anciens, copropriétés... - justifiant un traitement différencié. Ces protocoles associeront utilement les différents partenaires cités ci-dessus, sans l'intervention desquels les objectifs ne pourront être atteints.

L'efficacité des programmes de lutte contre l'habitat indigne implique que des dispositifs de veille, des observatoires, relatifs, par exemple, au relogement, à l'entretien des bâtiments réhabilités, aux difficultés sociales, soient mis en place pour assurer un suivi, selon des modalités qu'il vous appartient de susciter ou de mettre en place, au plan local.

4 - Renforcer les modes de travail en commun des services de l'Etat sous votre autorité :

La lutte contre l'habitat indigne couvre un large champ de responsabilités liant, notamment, les compétences de la DDASS et de la DDE avec celles des directions de la préfecture. Dès lors, afin de garantir la plus grande efficacité des actions de l'Etat et mutualiser les compétences dans ce domaine, il vous appartient de mettre en place les méthodes de travail adéquates entre les différents services de l'Etat concernés, dont une des formules opportunes pourrait être la constitution d'un pôle de compétence traitant de la lutte contre l'habitat indigne. Dans certaines situations spécifiques, la conservation des hypothèques ainsi que les services gestionnaires d'espaces protégés (service départemental de l'architecture et du patrimoine, directions régionales des affaires culturelles, directions régionales de l'environnement), devront également être mobilisés pour garantir l'unité des actions de l'Etat et accroître sa capacité d'expertise. Les dispositions nouvelles instaurées par la loi SRU impliquent une intervention active des services de préfecture directement placés sous votre autorité et nécessitent, également, d'associer la conservation des hypothèques au travail à réaliser.

Pour les situations départementales correspondant à un volume d'activité particulièrement important, et notamment celles répertoriées dans le cadre du programme d'action prioritaire, vous apprécierez la nécessité de créer une structure de collaboration entre les services dont la nature sera adaptée aux besoins rencontrés.

B - Les moyens spécifiques, opérationnels et financiers mis à votre disposition

1 - Un groupe d'appui interministériel et un pôle d'expertise national à caractère interministériel de lutte contre l'habitat indigne :

Le groupe d'appui interministériel, placé directement auprès des ministres concernés, assure le pilotage politique du programme d'action prioritaire ainsi que l'élaboration du plan quinquennal. Il est composé des représentants des ministères chargés du Logement et de la Santé, auxquels sont associés des représentants de l'ANAH, de la Caisse des Dépôts et Consignations et d'opérateurs parmi lesquels la Fédération Nationale des Pact Arim.

Un pôle d'expertise national, à caractère interministériel, de lutte contre l'habitat indigne est constitué sous l'égide commune du ministère de la Santé et du secrétariat d'Etat au Logement. La vocation de ce pôle est de constituer et pérenniser, au sein de l'Etat, une capacité d'expertise, de suivi et d'évaluation des politiques de lutte contre l'habitat indigne sur l'ensemble du territoire ; il apportera un appui permanent aux services de l'Etat, en premier lieu dans les onze départements pilotes et, en tant que de besoin, sur l'ensemble du territoire national, à caractère technique et juridique, notamment pour faciliter la mise en oeuvre effective des nouvelles dispositions de la loi «SRU», ainsi qu'aux collectivités locales et aux opérateurs. Parmi ses missions prioritaires figurent la formation, l'animation des réseaux locaux et la capitalisation des expériences. Ce pôle d'expertise national sera votre interlocuteur privilégié. Il sera animé par Mme Nancy Bouché, inspectrice générale de l'équipement.

2 - Des aides financières complétées et revalorisées (voir annexe financière) :

Pour permettre le traitement de l'habitat indigne, l'Etat a redéfini les modalités de ses aides et les a fortement revalorisées.

Ainsi, des crédits d'études pourront permettre de financer le repérage des situations d'insalubrité ; celui-ci est préalable à l'enquête d'insalubrité, laquelle ne peut être finalisée que par les agents assermentés des DDASS et des SCHS. Vous veillerez tout particulièrement à ce que les processus de décision amenant à engager les dépenses aient impliqué les principaux services et acteurs concernés.

D"autre part, les dispositifs de suivi-animation qui auront en charge le traitement des volets sociaux et opérationnels de la politique de sortie d'insalubrité pourront être mis en oeuvre, notamment dans le cadre du PDALPD, sous forme de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS).

La mise en place d'équipes spécifiques de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale («MOUS insalubrité») est ouverte dans les 11 départements pilotes du programme d'éradication de l'habitat indigne. Ces MOUS ont pour objet, outre le repérage, de faciliter le traitement de l'insalubrité en milieu diffus ; elles comprennent des missions d'aide et d'accompagnement des propriétaires, occupants ou bailleurs, pour la réalisation des travaux de sortie d'insalubrité : constitution des dossiers et aide au montage financier, recherche de solutions opérationnelles pour réaliser les travaux, définition et suivi de ceux-ci, remise en ordre de copropriétés insalubres, recherche de solutions d'hébergement ou de relogement, ainsi que le suivi et l'accompagnement social des occupants. Ces MOUS bénéficient d'un taux majoré de subvention de l'Etat.

Enfin, les crédits nécessaires seront mis à votre disposition, d'une part pour vous permettre de réaliser les travaux d'urgence portant sur la sécurité des personnes dans les immeubles interdits à l'habitation, et, d'autre part, pour réaliser d'office les travaux prescrits sur les immeubles insalubres, en cas de carence des propriétaires et des collectivités locales.

Ces conditions de financement de ces divers types d'action sont précisées dans l'annexe jointe.

Par ailleurs, l'ANAH, telle que réformée par la loi SRU, a clairement repositionné son action dans le champ des politiques sociales et de santé publique. Son conseil d'administration a décidé le rapprochement des règles de financement des aides aux propriétaires occupants et aux propriétaires bailleurs en matière de sortie d'insalubrité ou de péril, une forte majoration des taux de subvention et un élargissement des dépenses subventionnables, qui, au delà des prescriptions de l'arrêté, permettra une mise en état de décence, au sens de la loi «SRU», des logements locatifs concernés.

En outre, l'ANAH pourra subventionner les communes qui, en substitution des propriétaires défaillants, effectueront des travaux d'office sur ces immeubles, afin de faire cesser l'état d'insalubrité ou de péril. La convention conclue par l'ANAH avec la Caisse des dépôts et consignations permettra, par la mobilisation des prêts de renouvellement urbain (PRU), le préfinancement du complément des travaux d'office à la charge des communes.

3 - Des procédures opérationnelles adaptées aux nouvelles situations, pour l'ensemble du territoire (voir annexe financière) :

La création de «l'OPAH de renouvellement urbain» permettra à l'Etat, aux collectivités locales et à l'ANAH de s'attaquer de manière coordonnée et volontariste à l'ensemble des facteurs de dévalorisation d'un tissu existant présentant des dysfonctionnements urbains et sociaux, dont l'insalubrité ou la forte dégradation des logements est souvent le révélateur.

Ces nouvelles OPAH de renouvellement urbain, dont la durée est portée à cinq ans, bénéficieront de financements significativement renforcés pour les diagnostics, les études préalables et la conduite de projet, ainsi que pour les travaux engagés par les propriétaires, à condition que les collectivités contractantes s'engagent à conduire les actions foncières ou immobilières nécessaires, à utiliser des outils coercitifs de sortie d'insalubrité ou de péril ou à recourir à la déclaration d'utilité publique. Dans cette perspective une nouvelle circulaire remplacera la circulaire du No 92-22 du 27 août 1992.

De nouvelles règles d'établissement des bilans des opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) permettront, quant à elles, d'intégrer, à coté des démolitions jusqu'alors seules financées, la réutilisation de bâtiments expropriés et réhabilités en logements locatifs sociaux. D'autres améliorations des postes du bilan, telles que la prise en compte de la conduite du projet, faciliteront la relance de ces opérations appelées à s'inscrire, notamment, dans les nouvelles OPAH de renouvellement urbain.

La circulaire RHI No 3465/SG du 22 mai 1989 sera adaptée en conséquence.

Une circulaire à caractère juridique et opérationnel explicitera certains points de procédure relatifs à la lutte contre l'habitat insalubre et contre les immeubles menaçant ruine, ainsi que les droits des occupants des immeubles concernés.

La complexité de la procédure et la diversité des situations locales nourrissent un questionnement aussi abondant que divers. Aussi, la mise en place d'un «questions/réponses» que vous alimenterez de cas concrets et des difficultés rencontrées lors de l'application des dispositifs de la loi SRU, placée sous l'égide du pôle interministériel d'appui à l'éradication de l'habitat indigne, complétera, notamment sur les aspects opérationnels, la circulaire juridique.

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Vous voudrez bien nous faire part des difficultés particulières que vous pouvez rencontrer dans votre département dans la mise en place d'un programme d'action de lutte contre l'habitat indigne.