Circulaire de l'ANAH n°2001-01
relative à l'instruction et contrôle des dossiers sensibles
Le
Directeur général à Mesdames et Messieurs les délégués départementaux
sous-couvert de Messieurs les Directeurs territoriaux
Par une note en date du 1er juillet 1999, je vous ai demandé de me faire
connaître la pratique de votre délégation en matière d'instruction et de suivi
des dossiers.
Cette démarche était motivée par trois raisons principales :
- le développement préoccupant des contentieux administratifs et du
recouvrement des reversements ;
- les subventions de l'ANAH proviennent d'une dotation budgétaire attribuée
chaque année par l'Etat, ce qui impose, s'agissant de fonds publics, une
utilisation la plus rigoureuse possible ;
- l'attribution de subventions en contrepartie d'engagements significatifs des
propriétaires-bailleurs sur une longue durée confère à l'ANAH une vocation
sociale qu'il convient de mieux faire respecter.
L'analyse des réponses au questionnaire fait apparaître une grande diversité
de pratiques. La notion de «dossiers sensibles» devant faire l'objet d'un
traitement spécifique, ne semble pas avoir été jusqu'à présent une priorité
des délégations.
A l'exception des OIR, les dossiers, quel que soit le montant des subventions
allouées, sont dans la plupart des départements instruits et suivis de la même
manière.
Par ailleurs, dans la très grande majorité des départements, lorsqu'une
pratique différenciée existe, portant la plupart du temps sur les dossiers de
logements conventionnés, elle n'a pas fait l'objet d'une formalisation, ni été
soumise à la CAH, ni à plus forte raison évaluée.
L'analyse des questionnaires fait par ailleurs ressortir une demande
importante de formation et d'assistance aux délégations, notamment pour ce qui
est de la gestion des dossiers de SCI.
A ce titre, des fiches techniques comportant des rappels juridiques et une
aide méthodologique, jointes en annexes, seront régulièrement enrichies et
complétées afin de vous permettre de mener à bien l'identification et le
traitement de ces dossiers.
Par ailleurs, un effort important de formation sera nécessaire. Il sera pris
en compte par le plan de formation 2000.
Un groupe de travail, réuni les 12 octobre et 2 décembre 1999, ainsi que le
Comité de Direction lors de ses réunions des 15 décembre 1999 et 12 janvier
dernier, ont examiné les suites à donner à la démarche.
La charge importante de travail des délégations ne saurait en aucun cas
exclure a priori le principe d'une instruction et d'un suivi approfondi des
dossiers qui font, ou ont fait l'objet, de l'attribution de subventions.
Les observations de la Cour des Comptes, qui a procédé à un examen de la
situation de l'ANAH, ne peuvent que renforcer cette remarque et la circulaire
de programmation pour 2000, approuvée par le Conseil d'administration du 16
décembre 1999, traite en son paragraphe C-2 des dossiers sensibles.
La présente circulaire d'application ne vise pas à imposer aux délégations une
charge de travail supplémentaire mais à souhaiter un travail mieux ciblé, afin
de prévenir les problèmes ultérieurs par une instruction approfondie, et de
contrôles pas nécessairement plus nombreux mais ne portant que sur les
dossiers l'exigeant.
Les délégations départementales bénéficieront de formations et de l'appui du
réseau, de la Direction Administrative et de l'Agence Comptable pour
l'instruction de ces dossiers qui restent en nombre relativement restreint.
Compte tenu des difficultés exprimées par les délégations et de la diversité
de la situation de chaque département, il appartient aux délégations
d'élaborer, sur la base des présentes recommandations et de fiches annexes, et
de soumettre à l'approbation des CAH, une politique d'instruction et de
contrôle aboutissant à des chartes qui devront, avant le 30 juin 2000, être
adressées à la Direction administrative de l'ANAH sous couvert du directeur
territorial.
Les délégations auront la responsabilité de conduire cette politique et d'en
rendre compte par un bilan annuel présenté aux CAH et au Directeur général de
l'Agence.
I - Déterminer une politique qualitative et quantitative de suivi
La circulaire no 98-01 du 2 avril 1998, relative au contrôle de la réalité des
travaux, vous a déjà apporté un certain nombre de précisions relatives à la
vigilance à exercer dès l'instruction du dossier de demande ainsi qu'au moment
de la demande de paiement (acompte et solde) où les factures présentées
doivent alors faire l'objet de vérification.
A) Identification des dossiers sensibles
Il appartient à chaque délégation de proposer aux CAH les critères
d'identification des dossiers.
En tout état de cause, doivent figurer parmi ceux-ci :
- l'importance du projet et le montant des travaux concernés,
- la personnalité juridique des demandeurs.
Le croisement de ces critères devra aboutir à l'identification d'au moins 10 %
des dossiers traités annuellement.
1) L'importance du projet (montant des travaux concernés)
Le critère est essentiel pour la détermination des dossiers sensibles. Un
projet important qui conduit à l'attribution d'un montant de subvention
significatif nécessite une attention particulière. Compte tenu de la diversité
des situations locales, il n'est pas apparu souhaitable de fixer un seuil
national, il appartient donc à chaque CAH de fixer ce seuil de travaux.
2) La personnalité juridique des demandeurs
En matière de contentieux, qu'il soit administratif ou de recouvrement, les
dossiers les plus délicats à traiter sont les dossiers où le propriétaire a
une personnalité juridique complexe, qu'il s'agisse d'une société,
principalement une SCI, ou de cas de démembrement du droit de propriété
(usufruit, nu-propriété), voire de régime matrimonial, dès lors qu'un certain
nombre de précautions n'ont pas été prises au moment de l'engagement.
Pour l'ensemble de ces dossiers une vigilance accrue s'impose. Les précautions
à prendre sont précisées dans les fiches pratiques jointes à ce cahier des
recommandations auxquelles il convient de se reporter. Il importe que les CAH
soient sensibilisées à ces questions et adoptent les mesures appropriées.
Dès lors qu'un dossier sensible aura été identifié, l'instructeur devra en
aviser son délégué départemental et faire preuve d'une vigilance accrue pour
l'instruction de ce dossier et son suivi, et ce si nécessaire, en liaison avec
le réseau territorial.
B) Mesures particulières d'instruction et de contrôle
Les dossiers identifiés comme sensibles en fonction des critères arrêtés par
les CAH doivent faire l'objet de mesures particulières d'instruction et de
contrôle portant sur :
- les engagements souscrits par les propriétaires
- l'appréciation de la faisabilité de l'opération
- la réalisation des travaux
- le respect des engagements de location.
1) Les engagements souscrits par les propriétaires
Si ce contrôle doit être exercé sur l'ensemble des dossiers instruits par les
délégations, il doit être renforcé pour les dossiers identifiés comme
sensibles et donc susceptibles de donner lieu à des contentieux ultérieurs.
Pour l'exercer, les délégations doivent s'assurer de la qualité à agir des
demandeurs (propriétaires ou titulaires d'un droit réel, s'il s'agit d'une
société, durée de vie et objet social) et de leur capacité à agir.
Il est préférable pour ces dossiers de s'entourer de précautions susceptibles
de s'avérer superflues en faisant par exemple signer les engagements par les
deux époux quel que soit le régime matrimonial, plutôt que de courir le risque
de voir contester les engagements souscrits par l'un d'entre eux, en cas de
divorce par exemple. Je vous rappelle que cette double signature s'impose quel
que soit le dossier et son montant dès lors que les époux sont mariés sous le
régime de la séparation de biens et que l'immeuble appartient aux 2 époux.
Il s'agit là de pratiques tout à fait courantes, notamment pour l'obtention de
prêts bancaires, auxquelles les délégations doivent impérativement
s'astreindre.
2) La faisabilité de l'opération
Un plan de financement devra être exigé pour tous les dossiers sensibles
couvrant l'ensemble de l'opération, y compris l'éventuelle acquisition et les
travaux non subventionnables.
Pour tous les dossiers sensibles, les demandeurs de subvention devront fournir
une attestation de la banque certifiant son accord de principe pour l'octroi
d'un prêt.
En cas de doute sur les documents produits, vous pourrez prendre, si
nécessaire, l'attache de l'établissement bancaire si celui-ci est situé dans
votre département.
Les délégations devront en outre s'assurer de l'équilibre de l'opération en
vérifiant que les loyers prévisionnels permettront aux propriétaires de
s'acquitter de leurs mensualités de remboursement des prêts.
Si l'obtention de renseignements d'ordre fiscal n'est pas possible à obtenir,
les délégations pourront néanmoins se rapprocher des représentants des
Trésoreries Générales, membres des CAH ou des représentants des services
fiscaux afin de savoir si les demandeurs de subvention, propriétaires, membres
ou gérants de SCI sont connus de ces services afin de compléter tous
renseignements qu'ils pourraient obtenir par ailleurs.
Dans les cas où l'équilibre de l'opération apparaîtrait comme extrêmement
précaire, un refus de subvention pourra être prononcé sur la base de
l'insuffisance d'intérêt économique et social, plus particulièrement sur le
risque économique que présente l'opération. Cette solution devra rester
exceptionnelle et être réservée aux cas les plus douteux après consultation du
réseau, les délégations devront dans les autres cas, en fonction des données
qu'elles auront recueillies, mettre en oeuvre une gamme de mesures de
précautions.
3) La réalisation des travaux
Il s'agit de s'assurer du bon déroulement des travaux et de ne verser
d'acomptes que correspondant à des travaux subventionnés effectivement
réalisés.
En fonction des critères définis par les CAH, il appartient aux délégations de
déterminer :
- une politique de visite systématique donnant lieu à compte rendu écrit, daté
et signé,
- le versement d'acomptes au vu des seules factures (éventuellement
acquittées) et après visite,
- le versement du solde après visite et après avoir éventuellement consulté
les entreprises censées avoir travaillé sur le chantier.
Dans les cas où des doutes subsisteraient, vous avez la possibilité de ne pas
verser d'acomptes.
Par ailleurs, vous éviterez de proposer à la CAH des prorogations qui ne
seraient pas justifiées par une date proche et certaine d'achèvement des
travaux.
Cette politique d'instruction et de contrôle devra être soumise à la CAH et
validée par celle-ci.
4) Le respect des engagements de location
Le meilleur moyen de s'assurer du respect des engagements de location
consiste, dans les cas où les doutes sont les plus importants, à exiger une
garantie hypothécaire d'un immeuble.
Cette garantie passe par la mise en place d'une hypothèque conventionnelle qui
nécessite l'accord du propriétaire. Le refus de ce dernier de mettre en place
une telle garantie ne saurait cependant à lui seul fonder un refus d'accorder
une subvention mais justifiera une surveillance accrue des conditions de
réalisation de l'opération et de non versement d'acomptes.
Au-delà de cette disposition, qui ne doit porter que sur un nombre restreint
de cas, les délégations devront adopter une politique de contrôle systématique
des engagements de location sur les dossiers sensibles, par envoi de courriers
à l'occasion du renouvellement des baux et contrôle sur place de l'occupation
des logements.
Ce contrôle systématique pour les dossiers sensibles n'est nullement exclusif
de la mise en place d'une politique de contrôle des engagements de location,
portant sur l'ensemble des dossiers en fonction de vos moyens, qu'il vous
appartient de déterminer, de faire valider par la CAH à l'occasion de
l'adoption de la charte de l'instruction et du contrôle.
Dans le cas des dossiers conventionnés, une collaboration étroite avec les
services de l'Etat chargés du conventionnement, et les CAF, s'impose. La
politique de contrôle devra être adoptée en liaison avec ceux-ci.
Tous les manquements des propriétaires constatés par l'ANAH devront être
signalés aux CAF et aux services compétents de la DDE, en demandant à ceux-ci
de procéder à la résiliation de la convention lorsque les manquements aux
engagements constatés auront conduit au retrait de la subvention. A l'inverse,
tout constat fait par les CAF ou les DDE de non respect des conventions devra
être communiqué aux délégations.
Enfin, une démarche de la délégation auprès de la chambre départementale des
notaires devrait vous conduire à présenter la politique générale et les
actions de l'ANAH dans le département, et à sensibiliser vos interlocuteurs
comme vous le demande la circulaire de programmation 2000, au nécessaire
respect par les propriétaires de leurs engagements.
II - Suivi et évaluation du dispositif adopté
Après adoption de la charte, avant le 30 juin 2000, un bilan annuel portant
sur l'évolution des modalités d'instruction et de contrôle devra être présenté
à la CAH à la fin de chaque année.
Le bilan devra être détaillé et comporter des indications chiffrées sur les
dossiers soumis à ces modalités particulières, il devra en outre préciser les
cas dans lesquels des manquements auront été constatés et les procédures qui
auront été mises en oeuvre.
Après examen par la CAH, qui pourra à cette occasion modifier et adapter les
politiques arrêtées pour les rendre plus efficaces, ce bilan sera adressé à la
Direction administrative de l'ANAH sous couvert du Directeur territorial.
Une synthèse annuelle des bilans sera élaborée et diffusée par la Direction
administrative.
Le Directeur général,
PIERRE POMMELLET